注册会计师审计法律责任的性质研究（下）
-----独立审计的经济法责任

肖义方

一、独立审计经济法责任的概念
经济法责任是指经济法主体违反经济法的规定或由于某种事实状态符合经济法的特别规定而应当承担的法律后果。[1] 关于它的名称，学界主要有：经济责任、经济法责任和经济法律责任等不同的称谓，但绝大多数赞成使用“经济法责任”，[2] 本文亦认为采用“经济法责任”的表述比较恰当。经济责任是一个泛化了的概念，其内涵与外延非常模糊，不适合作为法学术语用于经济法学理论和法律术语用于经济法实践；经济法律责任则容易造成“经济法律”和“经济法”的混同，使人误认为是所有经济法律规定的责任，而且，由于约定俗成的原因，法学中通常将“民事法律责任”简称为“民事责任”、“行政法律责任”简称为“行政责任”、“刑事法律责任”简称为“刑事责任”，容易引起人们将“经济法律责任”简称为“经济责任”的误会。因此，本文采用“经济法责任”作为经济法上之法律责任的专用术语。
独立审计经济法责任从广义来说，应该是所有独立审计社会化契约的主体违反社会化契约的约定而对其他社会化契约的当事人承担的责任。在第二章中，我们分析了独立审计法律关系的结构，认为它是一个多层主体构成的社会化契约关系。第一层主体是政府，政府接受企业利益相关者的委托，作为公众的代理人，有义务对企业经营管理当局作审计监督；第二层主体是注册会计师协会，有限政府的审计监督行为并不是由自己亲自实施，而是通过制定系统的独立审计制度，培育行业协会这样的社会中间力量，由社会团体行使政府代理职能；第三层主体是注册会计师及事务所，行业协会通过一定的控制手段吸纳合格的会员来具体从事审计业务，并向公众提供审计信息；第四层主体是企业的其他利益相关者，他们根据各自不同的需要采用审计成果，同时通过企业给注册会计师支付审计公费，通过国家税收的形式支付政府代理费。[3]
独立审计社会化契约中，不同的主体负有不同的义务，相应的应当承担不同的责任。政府的契约责任根据本国采取的审计管理体制不同而不同，采行业自律型管理体制的，政府（国家）只承担立法等抽象行为的义务，而不负具体的契约责任。采政府干预管理体制的，政府应当负有监管的责任，这种责任本质上说是一种委托代理责任，如果政府监管不力，利益相关者可以有两个途径补救：一是通过司法程序要求政府履行监管义务；一是利益相关者自行监督，付出的监督成本由政府赔偿。当然上述途径仅是理论探讨，世界上还没有这方面的实例。不过，市场经济成熟的国家，政府自知能力有限，一般都不主动承担具体监管义务，而是将此义务给予民间组织，如美国在2002年前由注册会计师协会自律管理。但是，行业协会从资金、人员、技术等诸方面都与会员有密切联系，不可能纯粹地代表社会公众的利益，因此行业自律有天然的缺陷。于是，Sarbanes-Oxley Act of 2002（SOX）规定了一个新模式，即成立一个新的民间非营利机构——公众公司会计监督委员会（PCAOB），代表公众利益对审计进行监督。PCAOB由五人组成，其中三人是代表公众利益的非会计专业人士。SOX的出台，使独立审计社会化契约趋于完善，在PCAOB成立以前，行业协会既代表会员利益，又代表社会公众的利益监督会员，往往会产生利益冲突；PCAOB成立之后，使代表社会公众的利益的组织独立，独立审计社会化契约关系得到理顺，能更好的保障各方利益。
在市场经济不健全的国家，由于缺乏完善的独立审计社会化契约的制度安排，政府往往把自己享有的行政权力与应当履行的经济义务混而不分，过度崇尚国家强制力管理，而对代理缺位或失误不承担任何责任，当然谈不上什么政府责任的问题。
“第三部门”（含行业协会和独立监督组织）的独立审计社会化契约义务在于制定职业标准、选择合格执业人员及对审计人员进行监督，其责任在于它监督缺位后应承担的后果。如果第三部门没有适当履行监督职责，利益相关者应当有权通过司法程序要求强制履行。因为“第三部门”是非营利的民间组织，其经费来自于会员的会费，不可能有财产赔偿的能力，因此不能也不可能追究它的财产责任。
对于注册会计师违反独立审计社会化契约，应当承担多重责任。首先是财产责任，注册会计师应当对自己的行为造成利益相关者的经济损失进行赔偿，具体赔偿的范围我们将在以后章节详细论述；其次应当承担伦理责任，注册会计师的违法行为不但损害了利益相关者的经济利益，而且损害了行业的声誉，应当受到行业协会的警告、公开谴责和降低信用等级等制裁；第三是行为责任，根据需要，行业协会或者其他监督机构可以要求注册会计师公开声明更正错误、暂停执业、进行业务和职业道德学习等；最后，如果注册会计师已经丧失了起码的职业道德水平，行业组织可以撤销其注册，使之丧失从事审计业务的能力，承担能力责任。
虽然独立审计社会化契约的主体结构十分复杂，但是该社会化契约是以提供独立审计服务的注册会计师为中心建立的，人们最关心的而且最复杂的是注册会计师违反契约的责任，本文研究的主题也仅限于此。因此，我们将独立审计经济法责任作狭义理解，仅指注册会计师的经济法责任。本文所称的“独立审计经济法责任”除本节外，均指“注册会计师经济法责任”。

二、注册会计师经济法责任的归责基础
我们要探讨独立审计经济法责任是否有独特的具体形态，首先要确定独立审计经济法责任的范围，因为责任范围决定了责任形态的表现形式，前者是后者的基础。总体来说，法律责任是通过国家强制力来保护既有的法律关系的制度，证券市场独立审计的法律关系是一种社会化的契约关系，注册会计师审计是为全社会提供客观公正的会计信息，其成果的受众广泛。在证券市场上，注册会计师提供的是法定的公共信息，这种信息是对公众公司披露的财务信息进行鉴证的信息。通过独立审计的鉴证，既提高了公众公司财务信息的可靠性，又可以帮助投资者对投资对象进行判断和离析，从而维护了证券市场的稳定、健康和持续发展。形式上，注册会计师审计是由委托人委托来启动的，实质上注册会计师审计是被审计人的法定义务，审计的成果并不是仅仅为委托人提供服务，更重要的是为社会公众提供权威的公共信息。因此，我们说注册会计师经济法责任是社会责任。这种社会责任在于责任的基础关系是应社会整体利益需要缔结的，在于缔结社会化契约的利益相关者是对独立审计制度的信赖，在于注册会计师提供的审计信息属于公众信息，还在于注册会计师经济法责任的目的是保障社会整体利益。那么，独立审计经济法责任应当限定在注册会计师的审计失败使社会成本增加的范围内。怎样具体判断增加了多少社会成本呢？我们需要对社会审计成本与社会审计收益进行比较分析。
常识告诉我们，对于利益相关者来说，如果审计的收益与审计的成本之间的差额达不到他们预期的水平，他们就不会产生审计的需求，独立审计制度就没有存在的价值。对于注册会计师来说，如果他们收取的审计公费与可能承担的审计责任的差额达不到他们预期的水平，他们也没有提供审计服务的动力，独立审计制度也不可能存在。由于独立审计是社会化契约，契约当事人听命于利益相关者整体，具体的个人对既定的社会化契约往往只能接受，所以，以上的利益对比应当从宏观上来分析。先分析审计需求，假设在没有审计监督的情况下，利益相关者的投入为I1，损失率为P，损失为L1=I1·P；在有审计监督的情况下，利益相关者的投入为I2，预期收益为（B+I2），如果审计失败，利益相关者的损失为L2=I2·P，假设利益相关者信赖审计，I2＞I1。如果按照传统民法的契约责任赔偿原则，审计失败后，利益相关者获取的赔偿应当为（B+I2）。再分析审计供给，假定注册会计师获取的审计公费是A，预期的审计失败率为Pa，注册会计师可能承担的最大赔偿额是C=A/Pa。就民事法律关系而言，其民事责任只考虑具体案件的损害，以及对案件当事人的影响，即是否给予了受害人法律规定范围内的补偿。而对于社会化契约而言，它不仅要考虑案件的具体当事人，而且要考虑具体案件的责任后果对整个社会和整个制度的影响。如果注册会计师对于审计失败的赔偿大于C的话，势必损害独立审计职业，造成行业萎缩；如果赔偿小于（L2-L1）的话，势必造成独立审计没有任何经济价值，利益相关者没有需求的积极性，社会将失去一项有力的监督制度。因此，基于社会整体利益考虑，审计失败的财产责任L只能在这样的范围内：（L2-L1）＜L＜C。如果C＜（B+I2）的话，那么利益相关者只能得到部分经济补偿，至于这部分经济补偿怎么在利益相关者之间分配，则属于独立审计经济法责任构成要件要解决的问题，可以通过对权利主体的选择和注册会计师过错的认定来确定对具体受偿人的赔偿范围。

三、注册会计师经济法责任的具体形式
利益相关者缔结独立审计社会化契约的主要目的是取得经济收益的最大化，独立审计的经济法责任首先应当保护利益相关者的经济利益。保护经济利益的直接方式就是对利益相关者的经济损失进行适当的补偿，因此，独立审计经济法责任的一个主要形式就是财产责任形式。财产责任就是注册会计师因审计失败应当给予利益相关者经济赔偿的责任。财产责任一方面可以使利益相关者的损失得到弥补，维持利益相关者要素投入的积极性，另一方面也可以使不勤勉尽职的注册会计师受到应有的经济惩罚。虽然独立审计经济法责任的财产责任形式与民事责任的财产责任形式表面上是一致的，但实际上有质的不同，上面我们对经济法责任的归责基础作推理的时候已经强调过，经济法的财产责任是对社会整体利益的损失进行补偿，是关注利益相关者整体受损的情况，而民事责任关注的是具体的个人受损的情况；经济法责任确定经济补偿的范围是基于社会利益与社会成本平衡的考虑，而民事责任是基于对具体受害人是否能给予充分补偿的考虑。
对审计失败负有过错的注册会计师除了应当承担财产责任外，还应当承担财产以外的其他责任。这种责任的直接诱因是，注册会计师行业为了保证职业的生存，必须采取措施提高自己可以承受的赔偿能力。上面我们提到，注册会计师可能承担的最大赔偿额是C=A/Pa，为了提高C，一方面可以增加A，另一方面减小Pa。增加审计公费并不是注册会计师行业一方可以决定的，而是需要在社会化契约谈判中得到利益相关者的认可，归根到底由社会审计成本的承受力来决定。因此，从注册会计师行业自身来说，只有一个途径提高赔偿能力，那就是采取措施减小审计失败率。为了减小审计失败率，行业协会必须提高注册会计师的业务能力和职业道德水平。前面我们说过，行业协会引导注册会计师提供独立审计服务，其本质是代政府履行代理利益相关者权益的经济职能，那么政府也有动力将行业提高注册会计师的业务能力和职业道德水平的措施法律化，使之成为独立审计制度的组成部分，这些由注册会计师协会施加给注册会计师的措施就成为注册会计师因审计失败必须承担的经济法责任。
这些非财产性的经济法责任根据采取的措施不同可以分为伦理责任、行为责任和能力责任。伦理责任是道德与法律的融合，指注册会计师违反了职业道德规范应当承担的责任。注册会计师的职业道德不是我们平常认为的大公无私，他人至上，而是从事该职业起码应当遵守的行为准则。强调伦理责任并不是经济法的首创，其实民法的契约责任、诚实信用原则等都含有伦理因素。[4] 注册会计师伦理责任的具体形式主要包括：对注册会计师，协会给予警告、公开谴责；对会计师事务所，协会给予公开谴责、降低信用等级等。行为责任有两方面的含义，一是要求注册会计师及事务所对自己的过失行为采取补救措施，具体形式是要求注册会计师及事务所在指定的范围、以指定的方式公告更正审计报告；二是限制或者提高注册会计师的行为能力，注册会计师审计是专业性强，知识更新快的行业，如果注册会计师不重视继续教育，一段时间后，可能自己的知识结构不能满足独立审计的基本要求，业务能力达不到专业要求的水平本身就是注册会计师最不可接受的主观过失。对于不能胜任业务的注册会计师，协会应当采取措施暂停其执业，并给予其业务培训，提高他的业务能力。所谓限制行为能力，是指在一段时间内暂停注册会计师的执业资格。能力责任则是剥夺注册会计师从事独立审计的权利能力，对于严重违反独立审计准则和职业道德规则的当事人和注册会计师事务所，协会应当给予最严厉的制裁，将之清除出注册会计师的队伍。具体措施是注销注册会计师的执业登记，撤销会计师事务所的执照。

四、证券市场独立审计经济法责任的特征
前两节我们通过分析独立审计经济法责任的形态，揭示独立审计民事责任理论的缺陷，行政责任代替经济法责任的弊端，从正反两方面论证了独立审计经济法责任的客观存在，下面我们总结一下证券市场独立审计经济法责任的特征，使这一新兴的法律责任在理论上有更完整的形象。
（一）证券市场独立审计经济法责任是注册会计师对社会承担的责任
我们认为，注册会计师与公司的其他利益相关者之间的关系是复杂的社会化契约关系，在这种关系中，注册会计师是独立审计的受托人，社会公众（包括公司管理当局的广泛的利益相关者）是实质上的委托人。这样，注册会计师受到社会化契约的约束，必须全面履行契约规定的义务，否则就要承担法律责任。但是，我们不能明确指出具体的责任相对个体，只能认为注册会计师的法律责任是相对社会公众。至于社会公众中，具体到哪些人有权接受损害赔偿，是根据独立审计经济法责任的归责基础和构成要件，从社会成本上作判断。需要说明的是，并不是只有有权请求损害赔偿的人才是社会化契约的当事人，无权请求损害赔偿的人仍然是社会化契约的主体，只是他们仅享有相对不完整的权利，如享有利用或者不利用社会化契约成果的权利。因此，在社会化契约中，原权利和救济权利是相对分离的。
而民事责任完全不同，民事责任是平等主体之间发生的一方当事人对于另一方当事人的责任，是原子化个体对原子化个体的责任，即特定私权主体对特定私权主体的责任。在民事法律关系中，一方当事人不履行义务或侵犯对方的权利时，使对方的合法利益受到损害，法律便迫使加害人对受害人承担同样的不利后果，以使受害人被破坏的平等地位和被损害的权益得到恢复或弥补。民事关系的权利主体和义务主体都是具体明确的，民事责任的范围也是确定可知的，权利主体的原权利和救济权利是统一的，这种确定的、具体的权利只需要形式正义就可能得到实现。
在行政法律关系中，行政相对人的行政责任是一方当事人对于国家的责任。行政相对人不履行行政法规定的义务，会使国家受到损害，法律便迫使加害人承担不利的后果，修复被破坏的社会秩序。这是个体对国家的责任。追究一个行政违法者的行政责任是国家权力的一种表现，不同于经济法和民法，追究经济法责任和民事责任是权利人救济权利的实现。权力的实现和权利的救济是有本质区别的。在责任的形式方面，三种责任都有财产责任的形式，经济法和行政法还存在非财产责任的形式，如注册会计师因过错审计失败，可能要承受暂停执业的经济法责任和罚款的行政责任；如果三种责任都以财产的形式承担的话，行政责任的受益者是国家，如罚款的款项要归于国库，不属于任何个人，经济法责任和民事责任的受益者都是具体的个人。
（二）证券市场独立审计经济法责任是财产责任和非财产责任并重的责任
在证券市场独立审计经济法责任中，注册会计师既要对公众公司的利益相关者承担损害赔偿的财产责任，又要对社会承担一系列的非财产责任，我们把这些非财产责任概括称为伦理责任、行为责任和能力责任。所谓伦理责任是指以注册会计师因违反职业道德规范，应受注册会计师协会公开谴责、警告，对会计师事务所降低信用等级等为内容的责任；所谓行为责任是指以注册会计师协会暂停注册会计师及事务所的执业，要求注册会计师在指定的范围、以指定的方式公告更正审计报告为内容的责任，或者要求注册会计师停业学习，提高注册会计师的业务能力和职业道德水平；能力责任是指以注册会计师协会撤销注册会计师的注册，终止注册会计师及事务所的执业资格为内容的责任。[5] 与经济法责任不同，民事责任主要是财产责任；行政责任主要是人身责任，虽然行政责任也采用行政罚款等方式，但主要是对行政违法行为人给予拘禁、警告、记过、开除公职等行政处分方式；而经济法责任既有财产责任，又有非财产责任，且二者并重，难分主次。
值得注意的是，我国自从注册会计师行业恢复以来，一直是以追究注册会计师的行政责任为主，辅之以刑事责任。这些行政责任主要包括《注册会计师法》规定的政府主管部门对会计师事务所给予警告、没收非法所得、罚款、暂停营业、撤销注册，对注册会计师给予警告、暂停执业和吊销执照；《证券法》规定的没收非法所得、罚款，由有关主管部门责令会计师停业、吊销直接责任人的资格证书；以及证监会的有关法规规定的罚款、没收非法所得、撤销注册会计师及事务所的证券从业资格等。在经济法理论中，有学者把类似注册会计师的这些现在称为民事责任和行政责任的制度统统拉入经济法责任之中，认为《证券法》、《注册会计师法》等本身就属于经济法部门，其责任当然是经济法责任。这种“胡子眉毛一把抓”的“抢地盘”似的观点我不敢苟同。一方面，它混淆了经济法责任与民事责任、行政责任之间的关系，另一方面，它对经济法责任简单化，既不利于经济法学的完善，也不利于整个法学的发展。我们认为，学科的划分，是以研究的方便为导向的，立法是以法的适用方便为导向的，从立法技术上考虑，一项具体的法律，必然是不同的法律规范综合，为什么非要硬拉一个什么法属于经济法呢？为什么把分明属于其他法律部门的规范，生硬的认为是经济法的规范呢？如果真要这样的话，自然就会产生真正的经济法研究受到忽视，经济法学的研究成果无法转化为立法、司法实践，经济法学得不到其他法学的认同的不良后果。
我们应该正视，在我国现行的《注册会计师法》和《证券法》中，还没有真正意义的经济法责任的规定，这些法律把一些本属经济法责任的内容视为行政责任，把追究的权力赋予给有关国家机关，这是我国立法的缺陷，而这种缺陷很大程度上在于我国经济法理论的落后。当然，明确提出经济法概念的国家并不多，但是这并不会妨碍这些国家对实质的经济法理论的研究，也并不影响在这些国家对我们所称的“经济法”的立法，如美国就有世界上竞相借鉴的证券立法和注册会计师立法。在我国的经济法学研究中，长期以来把国家的经济职能与政治职能混同，强调国家强制力在经济法中的作用，走向了偏误，这种偏误表现在责任理论上就陷入行政责任之中不能自拔。再者，我国的经济法研究忽视了“第三部门”在经济法责任中的作用，[6] 现有的立法往往把会计师协会这样有权追究责任的行业组织视为行政法的授权主体，它们追究的责任归类于行政责任，这是对西方发达国家“第三部门”制度的一种不完整的引进，使得我国的社会组织立法呈现出“四不象”的混乱。
本文主张我国应当给予被称为“第三部门”的社会组织完整的法律地位，承担起代表社会公众追究有关责任人的经济法非财产责任的重任，[7] 以区别于通过政府部门追究的行政责任。
（三）证券市场独立审计经济法责任是补偿性与惩诫性相结合的责任
经济法责任中有关财产的责任是要求注册会计师承担财产损失的不利后果，客观上具有惩罚的意义，同时，与民事责任一样，还具有赔偿受害者经济损失的补偿意义。至于民事责任是否具有惩罚性，观点并非一致。有人认为，民法是调整平等主体之间的财产和人身关系的，依据平等原则，民事责任只能具有补偿性，不能具有惩罚性，因为地位平等的当事人之间谈不上谁惩罚谁的问题。但也有人认为，法律责任是国家法律对行为人的一种否定性评价而应当承担的不利后果，法律责任是以国家法律的强制力作后盾的，是国家为了维护社会的秩序强制分配给行为人的负担，具有一定的惩罚性。两者的观点都有合理的方面，但我们不能忽视的是，民事责任的首要功能在于给予受损人以补偿，使受损人恢复到损害前的状况，民法是通过这种对旧有权利的维护来维护现有的社会秩序，而不是通过对行为人的处罚来维持社会秩序。认识这一点对区别民事责任与经济法责任是有意义的，民事责任的补偿性体现了“可预见性”和“充分性”特征，民事责任的行为人在实施行为之前，对自己行为的后果有一个比较清晰的认识，如在违约责任中，当事人只对相对人承担责任，责任的范围限于约定的范围，侵权责任虽然具有对世性，但只有受侵害者才具有请求赔偿的资格，受到侵害的人毕竟是可确定特定人，对于受害者，行为人必须给予充分的补偿，使受害人恢复到受侵害前的状态。在证券市场独立审计经济法的财产责任中，受害主体众多，往往是不确定的，但是注册会计师不可能对不确定的每一个受损人都给予经济补偿，只能通过归责基础作出适当的判断，确定有权请求赔偿的主体，对他们的损害，注册会计师也只能给予适当的赔偿，而不一定是充分的赔偿。因此，经济法的财产责任一方面表现为补偿性，另一方面也表现为惩罚性，其责任功能不是以维护受侵害时的原状，而是为了维护现实的社会秩序。
经济法责任除了财产责任具有补偿性和惩罚性双重功能外，其非财产责任具有惩诫性。经济法的惩诫性是与行政法的国家惩罚性不同的一种特性，“惩罚”表现为一种国家的权力，包括财产责任的惩罚性也是国家强制力的体现。而“惩诫”包括“惩罚”和“教育”，主要是体现一种权利（不是权力），社会组织的惩诫权利形式上来源于国家法律的授权，但本质上是通过社会化契约获得的社会公众的授权，它不是一种国家授予的政治性权力，而是社会公众为了维护自己的权利而得到的委托授权。
（四）证券市场独立审计经济法责任的认定高度复杂和技术化
证券市场是高度复杂和技术化的资本市场，与商品市场相比，证券市场的供需主体及决定供需变化的因素与机制更加复杂。从市场主体来看，从政府到企业、从机构到个人，形形色色，非常广泛，他们在市场中的地位、对市场的熟悉程度、对市场的要求千差万别。从市场构成来看，不同主体代表不同的利益群体，内部运作机制各不相同。从交易工具来看，有债券、股票、基金及金融衍生商品等，各类工具在性质、交易方式、价格形成机制等方面既自成体系又彼此联系。从价格形成机制来看，证券实质上是市场对资本未来预期收益的货币折现，其预期收益受利率、汇率、通货膨胀率、所属行业前景、经营者能力、个人及社会心理等多种因素影响，具有较强的不确定性。从投资人的动机来看，投资者的投资行为与投机行为相互伴生，难以预测和控制的投机行为往往造成市场的剧烈波动。由于证券市场的复杂性，投资者投资受损之后，往往很难认定究竟是由哪些因素造成的，即使是可以大致确定引发损失的因素，也很难把损失在复杂因素中定量分配。
独立审计是高度专业化和技术化的专家服务活动，审计人员需要有扎实的专业技能和丰富的实战经验，会计信息的鉴证过程是一个相当复杂的技术过程，没有专业背景的受害人和并非从事审计专业的法官很难判断注册会计师在审计过程中是否有审计虚假、未尽职业谨慎，也很难认定受害人的损失与注册会计师的损害行为中存在的因果关系。
以上两种高度复杂和技术化的事物加和在一起，更增加了证券市场独立审计经济法责任的复杂性和追究责任的难度，使证券市场独立审计经济法责任具有其他法律责任所不能比拟的特殊属性。

注：

[1] 翟继光：《经济法责任研究》，http://210.45.216.238/~fxy/lawreview/lr5/jjfzryj.htm。
[2] 管斌等：《第十一届全国经济法理论研讨会综述》，《法商研究》2004年第2期。
[3] 参见肖义方：《注册会计师审计法律责任的性质研究（中）》。
[4] 参见邱本：《市场法治论》，中国检察出版社2002年版，第163页。
[5] 责任的分类受到漆多俊教授的启发，参见漆多俊：《经济法基础理论》（第三版），武汉大学出版社2000年版，第191-195页。
[6] 可喜的是，这种现象已经受到经济法学者注意，参见王全兴、管斌：《社会中间层主体研究》，上海法律与经济研究所网站，http://www.sile.org.cn；王全兴：《经济法基础理论专题研究》，中国检察出版社2002年版，第499页以下。
山东省威海市人民政府


威政发 〔2008〕10号



威海市人民政府关于印发《威海市职工基本医疗保险规定》的通知

各市、区人民政府，高技术产业开发区、经济技术开发区管委会，市政府各部门、单位：
　　《威海市职工基本医疗保险规定》已经市政府同意，现印发给你们，望认真贯彻执行。



二○○八年二月二十七日

威海市职工基本医疗保险规定

　　第一章 总则
　　第一条 为保障职工的基本医疗需求，合理利用卫生资源，加快完善社会保障体系，根据《中华人民共和国劳动法》、《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发〔1998〕44号）等法律、法规和有关规定，结合我市实际，制定本规定。
　　第二条 建立职工基本医疗保险（以下简称基本医疗保险）制度应当遵循以下原则：
　　（一）基本医疗保险的筹资与保障水平同我市经济和社会发展水平相适应；
　　（二）用人单位及其职工均应依法参加基本医疗保险，缴纳医疗保险费；
　　（三）基本医疗保险基金实行社会统筹与个人账户相结合；
　　（四）基本医疗保险统筹基金应当以收定支，保持收支平衡；
　　（五）基本医疗保险实行属地管理。
　　第二章 实施范围和对象
　　第三条 本市行政区域内的所有用人单位，包括企业（国有企业、集体企业、外商投资企业、股份制企业、私营企业和个体经济组织等）、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位（以下统称用人单位）及其职工均应参加基本医疗保险。
　　在城镇以非全日制、临时性或弹性工作等灵活形式就业的人员（以下简称灵活就业人员），退休职工和按《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发〔1978〕104号）办理退职手续的人员（以下统称退休人员）参加基本医疗保险适用本规定。
　　优抚对象、农村进城务工人员参加基本医疗保险办法按国家和省有关规定另行制定。
　　第四条 老红军、离休人员（含建国前参加革命工作的老工人）不参加基本医疗保险，其医疗费用按离休人员的医疗费用管理办法执行。
　　第三章 管理机构及职责
　　第五条 市劳动保障行政部门负责全市基本医疗保险工作的管理、监督和指导工作；各市区、开发区劳动保障行政部门具体负责本辖区基本医疗保险管理工作。各级劳动保障行政部门的主要职责是：
　　（一）按照规定权限，拟定本辖区基本医疗保险发展规划、管理办法和政策；
　　（二）会同有关部门制定基本医疗保险基金的预决算、财务会计、内部审计和统计制度；
　　（三）监督检查基本医疗保险政策、制度的执行情况；
　　（四）会同财政、物价、卫生、药品监管部门监督、检查定点医疗机构、定点药店的收费情况及医疗服务质量；
　　（五）协调裁决基本医疗保险中的有关争议。
　　卫生、财政、物价、工商、药品监管等部门应按各自职责，共同做好基本医疗保险工作。
　　第六条 各级劳动保障行政部门所属的医疗保险经办机构（以下简称经办机构）具体负责本辖区基本医疗保险业务的办理。其主要职责是：
　　（一）负责基本医疗保险金的筹集、管理和支付；
　　（二）编制基本医疗保险基金预决算；
　　（三）配合有关部门对定点医疗机构和定点药店的收费情况及服务质量等进行监督、检查；
　　（四）承担基本医疗保险的查询业务；
　　（五）按规定做好相应的配套服务工作。
　　第四章 基本医疗保险基金的筹集
　　第七条 用人单位职工的基本医疗保险费由用人单位和职工个人共同缴纳：用人单位以本单位在职职工上年度工资总额为基数，按8%的比例缴纳；职工个人以本人上年度工资收入为基数，按2%的比例缴纳。职工个人缴纳部分，由用人单位从职工工资中代扣代缴。
　　灵活就业人员的基本医疗保险费由个人缴纳，以本人社会保险缴费基数作为基本医疗保险缴费基数，按10%的比例缴纳。
　　对新成立的单位或外地调入的职工，以当年首次核定的工资额计算缴费基数。
　　第八条 男性参保人员累计缴费年限应当不少于25年，女性参保人员累计缴费年限应当不少于20年。达到或超过最低缴费年限的参保人员退休后，不再缴纳基本医疗保险费。
　　我市建立医疗保险制度后，参保人员连续缴费或补足欠缴基本医疗保险费的，其医疗保险制度建立前符合国家和省有关规定的工龄，可计入基本医疗保险缴费年限。
　　本规定实施前已办理退休手续且享受医疗保险待遇的人员，不受缴费年限限制。
　　补缴基本医疗保险费的具体办法，由市劳动保障行政部门按照国家和省的有关规定另行制定。
　　第九条 用人单位的缴费基数应当不低于上年度全市职工平均工资的60%、不高于300%。低于60%的，按60%缴纳；超过300%的部分不计算为缴费基数。
　　第十条 用人单位应当于每月10日前，向所在地经办机构缴纳当月基本医疗保险费；逾期不缴纳的，按《社会保险费征缴暂行条例》的规定，按日加收2 ‰ 滞纳金，滞纳金并入统筹基金。
　　灵活就业人员应当于每年第一季度向当地经办机构缴纳全年基本医疗保险费；逾期缴纳的，视为中断参保。
　　第十一条 用人单位不按规定及时足额缴纳基本医疗保险费的，其职工发生的医疗费用，医疗保险统筹基金不予支付。
　　用人单位确无能力按时缴纳基本医疗保险费的，可向所在地劳动保障行政部门提出缓缴的书面申请，经所在地劳动保障行政部门会同有关部门审查批准后，可以缓缴，缓缴时间最长不得超过3个月，缓缴期内免收滞纳金；缓缴期满后，用人单位应当如数补缴基本医疗保险费及相应利息（利息额按银行同期利率计算）。
　　第十二条 用人单位首次缴费时，应当一次性缴纳3个月的基本医疗保险费。
　　用人单位新招用的人员及首次参保或中断参保的灵活就业人员，应当从连续缴费满3个月后开始享受医疗保险待遇。
　　第十三条 用人单位缴纳的基本医疗保险费按下列渠道列支：
　　（一）国家机关、全额拨款的事业单位，在预算内资金中列支；
　　（二）其他事业单位，在社会保障费中列支；
　　（三）企业和其他用人单位，从职工福利费中列支。
　　第十四条 用人单位分立、合并、终止及破产企业在清算财产时，应当按规定清偿欠缴的基本医疗保险费。
　　第五章 基本医疗保险个人账户和统筹基金的建立与使用
　　第十五条 建立基本医疗保险个人账户和统筹基金。
　　用人单位职工个人缴纳的基本医疗保险费，全额计入个人账户。用人单位为职工缴纳的基本医疗保险费，以职工本人缴费基数作为计算基数，按不同比例计入个人账户：不满46周岁的，按1.5%计入；46周岁以上的，按2%计入。用人单位为职工缴纳基本医疗保险费的其余部分，计入医疗保险统筹基金，由经办机构统一管理和支付。
　　灵活就业人员以本人缴费基数为计算基数，按下列比例计入个人账户：不满46周岁的，按3.5%计入；46周岁以上的，按4%计入。本人缴费的其余部分计入统筹基金。
　　退休人员按本人上年度退休费总额的7%计入个人账户。
　　第十六条 统筹基金用于支付参保人员的住院医疗费用和门诊慢性病医疗费用。
　　第十七条 个人账户用于支付参保人员的门诊医疗费用和按规定应由个人负担的其他医疗费用。
　　第十八条 统筹基金支付住院费用设置起付标准和年度支付限额。
　　起付标准为：一级医院400 元、二级医院700 元、三级医院900 元。在一个自然年度内，参保人员第一、二次住院设起付标准，从第三次住院起不设起付标准。
　　统筹基金支付住院医疗费用的年度支付限额为4 万元（含住院费用起付标准）。
　　第十九条 参保人员一个自然年度内发生的符合规定的住院医疗费用，个人按下列比例负担：
　　（一）超过起付标准至1万元部分，个人负担比例分别为：一级医院10%、二级医院15%、三级医院20%；
　　（二）超过1万元至4万元部分，个人负担比例分别为：一级医院8%、二级医院10%、三级医院12%。
　　第二十条 退休人员住院医疗费用的起付标准和年度支付限额与在职职工相同；超过起付标准的部分，个人负担比例为在职职工的一半。
　　第二十一条 经办机构每年按20%左右的比例从当年统筹基金收入中提取大额医疗费用救助基金，用于解决参保人员发生的超过统筹基金年度支付限额以上的医疗费用。
　　大额医疗费用的救助比例，根据费用发生情况和基金支付能力测算确定，年度支付限额为20万元。随着经济与社会的发展，年度支付限额和救助比例可适时进行调整。
　　大额医疗费用救助可通过商业保险机构支付。具体管理办法，由市劳动保障行政部门会同市财政部门另行制定。
　　第二十二条 统筹基金支付门诊慢性病医疗费用的起付标准为900元，但进行恶性肿瘤门诊放化疗、尿毒症门诊透析及器官移植术后使用抗排斥免疫调节剂的起付标准为300元。
　　门诊慢性病医疗费用与住院医疗费用合并计算，年度支付限额及大额医疗费用救助，按住院医疗费用的支付办法处理。
　　门诊慢性病的范围和具体管理办法，由市劳动保障行政部门另行制定。
　　第二十三条 在本市行政区域以外连续工作一年以上的职工及在本市行政区域以外居住的退休人员，应当在工作（居住）地选择一处当地医疗保险定点医疗机构作为定点医院，并报经办机构备案。因病住院或确诊为门诊慢性病后3日内，应向经办机构书面报告。发生的医疗费用个人结算后，应持收费收据、费用明细、病历资料、社会保障卡、医疗保险证等资料到经办机构按本规定审核报销。
　　第二十四条 参保人员发生急、危症时，可以就近住院治疗。在非定点医院住院后3日内，患者或其亲属应向经办机构报告并办理相关手续。
　　第二十五条 参保人员需转本市行政区域以外医院住院治疗的，应由经治医院提出转诊转院建议，并到经办机构办理备案手续。
　　参保人员出差、探亲期间或按规定转外地住院治疗发生的医疗费用，需由统筹基金支付的，其起付标准和年度支付限额与在本市内相同，但需个人先负担10%，再按规定比例报销。未按规定到外地住院治疗发生的医疗费用，统筹基金不予支付。
　　第二十六条 参保人员发生无责任人的意外伤害事故，应在24小时内向经办机构报告，由经办机构调查确认。对发生的符合规定的医疗费用，应按本规定报销。
　　第二十七条 参保人员发生的特殊医疗（包括特殊检查、特殊治疗、特殊药品）费用，应先由个人负担一定比例，其余部分再按本规定的相应比例由统筹基金支付。具体办法，由市劳动保障行政部门另行制定。
　　第二十八条 参保人员患有国家认定的特殊病种而发生的医疗费用，由统筹基金支付。
　　第二十九条 参保人员因计划生育手术及其后遗症发生的医疗费用，参加生育保险的，由生育保险基金支付；未参加生育保险的，由用人单位支付。
　　第三十条 参保人员患有甲类传染病或对因自然灾害等因素造成大范围急、危、重病人抢救发生的医疗费用，由各级政府协调解决。
　　第三十一条 下列情况应按有关规定处理：
　　（一）因工（公）负伤、职业病、女职工生育的医药费用，由工伤、生育保险基金等渠道解决；
　　（二）因交通事故及医疗事故发生的医疗费用，按国家有关规定办理；
　　（三）因违法犯罪、酗酒、斗殴、自杀、自残、美容、整形、吸毒戒毒等发生的医疗费用，由其自理。
　　第六章 基本医疗保险基金的管理与监督
　　第三十二条 基本医疗保险基金纳入财政专户管理，专款专用，不得挪用。统筹基金和个人账户应当分别核算，不得互相透支、挤占。
　　第三十三条 基本医疗保险基金的银行计息按下列办法计算：
　　（一）当年筹集的部分，按活期存款利率计息；
　　（二）上年结转的基金本息，按3个月期整存整取储蓄存款利率计息；
　　（三）存入社会保障财政专户的沉淀资金，比照3年期零存整取储蓄存款利率计息，并不低于该档次利率水平。
　　第三十四条 参保人员个人账户的本金和利息归个人所有，可以结转使用和继承。参保人员调离本市时，个人账户资金应一次性退还本人或随同转移。
　　第三十五条 经办机构的办公经费应由各级财政解决，不得从基金中提取。
　　第三十六条 劳动保障行政部门和财政部门应建立健全相关制度，加强对基本医疗保险基金的监督管理。
　　审计部门应定期对基本医疗保险基金的收支情况进行审计。
　　第三十七条 各级劳动保障行政部门应设立由政府部门代表、用人单位代表、医疗机构代表、工会代表和有关专家参加的基本医疗保险基金监督组织，加强对基本医疗保险基金的社会监督。
　　第三十八条 用人单位应定期向参保人员公布基本医疗保险费的缴纳情况。参保人员有权查询、了解其个人账户资金情况，并有权对基本医疗保险基金的筹集、使用、管理情况依法进行监督。
　　第七章 医疗服务管理
　　 第三十九条 市劳动保障行政部门应当会同有关部门，依据国家和省基本医疗保险药品目录、诊疗项目目录和服务设施项目范围，确定规定药品的具体给付办法、标准及诊疗项目和服务设施项目的自付比例。
　　第四十条 基本医疗保险实行定点医疗机构和定点药店管理。
　　定点医疗机构和定点药店由经办机构根据方便就医、兼顾需要、鼓励竞争的原则确定。定点医疗机构（分门诊定点和门诊住院综合定点）和定点药店的资格审定办法，由市劳动保障行政部门会同有关部门制定。
　　参保人员应在经办机构确定的定点医疗机构住院治疗。
　　第四十一条 经办机构应与定点医疗机构、定点药店签订医疗服务协议，明确双方的责任、权利和义务，规范管理，确保医疗服务质量。
　　第四十二条 劳动保障行政部门应会同有关部门根据实际情况制定合理的医疗费用结算办法。
　　第四十三条 劳动保障行政部门、基金监督组织和经办机构对定点医疗机构、定点药店的诊治过程、医疗费用、药品用量及销售等情况进行监督检查时，定点单位和有关人员应积极配合，提供有关档案、病历资料和数据等。
　　第八章 奖励与处罚
　　 第四十四条 对基本医疗保险工作成绩显著的定点医疗机构、定点药店、用人单位和工作人员，由劳动保障行政部门会同有关部门予以表彰奖励。
　　第四十五条 建立医疗保险定岗医师制度。医疗保险定岗医师应严格执行医疗保险的有关政策规定，为参保人员提供质优价廉的医疗服务。对违反医疗保险政策规定的定岗医师，按规定予以严肃处理；情节严重的，取消其为参保人员提供服务的资格。
　　第四十六条 用人单位不按规定缴纳及代扣代缴基本医疗保险费的，由劳动保障行政部门责令限期改正，并依照《社会保险费征缴暂行条例》给予处罚。
　　第四十七条 定点医疗机构违反有关规定开展服务或从事相关业务的，由劳动保障行政部门视不同情况，责令其改正，或通报卫生行政部门给予批评，或取消其定点医疗机构资格。
　　第四十八条 劳动保障行政部门及其经办机构的工作人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守，造成基本医疗保险基金流失的，由劳动保障行政部门追回流失的基金，并依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第四十九条 对挪用基本医疗保险基金的，由劳动保障行政部门依法追回被挪用的基金；有违法所得的，没收违法所得，并入基本医疗保险统筹基金；构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，由有关部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
　　第九章 附 则
　　 第五十条 用人单位可以建立企业补充医疗保险。企业补充医疗保险费占工资总额4%以内的部分，可从职工福利费中列支；福利费不足列支的部分，经同级财政、税务部门核准后，可列入成本。
　　鼓励有条件的参保人员参加商业医疗保险。对因病导致家庭生活困难的参保人员，应当实行社会救助。
　　第五十一条 参保人员按本规定参加基本医疗保险后，不再参加新型农村合作医疗或城镇居民基本医疗保险；发生重叠的，按本规定享受医疗保险待遇。
　　第五十二条 已按《威海市人民政府办公室关于扩大城镇职工基本医疗保险覆盖范围的通知》（威政办发〔2006〕77号）规定参加基本医疗保险的人员，按本规定享受在职职工除个人账户以外的医疗保险待遇。
　　第五十三条 公务员在参加基本医疗保险的基础上，享受国家规定的医疗补助政策。
　　第五十四条 荣成市、文登市和乳山市可参照本规定，结合当地实际制定具体实施办法。
　　第五十五条 本规定由市劳动和社会保障局负责解释。
　　第五十六条 本规定自2008年1月1日起施行。1999年5月26日市政府发布的《威海市城镇职工基本医疗保险暂行规定》（威政发〔1999〕28号）同时废止。以前公布的其他有关规定与本规定不一致的，以本规定为准。