谈破产债权的若干法律问题

　　　　　　 　冯兴吾　史育祥


内容摘要：近年来，一方面破产案件大量增多，另一方面我国银行破产法律先天不足，进而在适用法律上存在诸多问题。本文拟对我国破产债权的分析，提出一些构想。

关键词：破产　债权　法律　问题

　　随着社会主义市场经济的逐步建立和完善，企业破产案件大幅度上升。但由于破产案件涉及有关法律和司法解释较早，已经不能解决司法实践中包括破产债权在内的诸多法律问题。破产债权是指在破产宣告前成立的可能的破产财产公平受偿的请求权。认定是否属于破产债权需把握两个基本点：一是必须是在破产宣告前成立的债权；二是必须以财产给付为内容，且不享有优先受偿权，但在实践中，还存在与破产债权有关的问题。本文对破产债权若干问题进行专门分析，以求教同仁。
　　一、破产企业的劳动债权及所拖欠税金
　　债权人需在规定期限内就破产债权申报，否则，将丧失在破产程序中优先受偿权。劳动债权指破产企业所欠职工工资以及劳动保险费用。《中华人民共和国破产法（试行）》（以下简称《破产法》）第37条第2款规定：“破产财产优先拨付破产费用后，按照下列顺序清偿：㈠破产企业所欠职工工资和劳动保险费用；㈡破产企业所欠税款；㈢破产债权。未将劳动债权及破产企业欠缴的税金列为破产债权，而是规定的先于破产债权受偿的特别请求权。因此，不适用破产法关于破产债权在法定期限内申报的规定。实践中，个别法院以税务部门未在法定期限内申报破产企业欠缴的税金为由不予清偿，是不符合国家法律规定。
　　我国对劳动者实施的保险，从50年代到80年代中期，称为劳动保险，是一种初级水平的保险制度。80年代中期以来，我国的职工保险制进行全面改革，改革的取向是强化社会化程度，并改称“社会保险”。目前，保险的覆盖面已从全民、城镇集体企业职工逐步扩及除农民劳动者以外的所有城镇劳动者。虽然我国风险事故伤害的具体形式不同，划分为负伤、疾病、残疾、死亡、生育、衰老、失业七种，但是，在实践中，劳动保险费用的支出也限于养老保险、失业保险。根据国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，基本养老保险金由国家统一向企业和职工强制筹集，但是有的国有企业都未交。本文认为，应当补交、交足，以切实解决职工的后顾之忧。
　　二、破产企业职工集资款
　　在政策性破产情况下，企业借职工的款项不属于破产债权，应优先受偿。1994年10月25日国务院《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》规定，上海、天津等18个被国务院确定为优先资本结构试点工作的城市的国有企业资产，企业依法取得的土地使用权转让所得首先用于职工安置，企业在破产前为维护生产经营向职工筹措的款项视为破产企业所欠职工的工资优先受偿。
　　1997年3月2日，国务院《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》将试点城市由18个扩大到111个，其中包括我省的芜湖市，规定凡纳入计划的国有企业破产，即使土地使用权被抵押，亦应用转让所得安置职工，不足部分还应以企业其他财产支付。1999年4月16日，国家经贸委、中国人民银行《关于1999年全国企业兼并破产工作有关问题的通知》规定，凡列入1999年国家兼并破产项目的国有企业破产，无论是否在试点城市，均适用上述两个文件的规定。从此，取得了试点城市的特权，即无论任何城市，只要是纳入国家兼并破产项目的国有企业破产，均适用破产企业财产优先安置职工。
　　在一般破产情况下，如果职工集资作为资本金投入企业，自然要承担投资风险，在未事先约定偿还本金的情况下，根本就不属于破产债权。如果约定偿还本金，属于企业向职工借款，则属于破产债权。
　　三、破产债权的抵销
　　我国《破产法》第33条规定，债权人对破产企业负有债务的，可以在破产清算分配前申请抵销。由此可见，我国破产法承认破产抵销权。但是，在宣告破产的情况下，抵销给双方带来的利益是不对称的，一方面，破产债权人通过破产清算不可能获得足额清偿，而破产企业却可能从有清偿能力的债务人那里取得足额的清偿。因此，破产企业的债权人从抵销中获得更大的利益。根据最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国破产法（试行）〉若干问题的意见》（以下简称《若干问题的意见》）第21条规定：“债务人的开户银行收到人民法院的通知后，不得扣划债务人的既存款和汇入款抵还贷款”。扣划的无效，应当退回扣划的款项。拒不退回的，人民法院应当裁定其退回并向其开户银行制作协助执行通知书，并可依照《中华人民共和国民事诉讼法》第102条、第104条的规定对有关人员和直接责任者予以处罚。另一方面，对破产企业的其他债权人而言，本应可最大化收回的破产财产中获益，但因抵销使该利益受损，比较收益下降。
　　由于在破产宣告的情况下，抵销给双方带来利益上的不对称，故在破产立法中对抵销权给予了一定限制，一种是破产企业在破产程序开始前的法定期限内，对未到期债务放弃期限利益而与债权人抵销为法律所禁止。我国《破产法》第35条规定，破产企业在破产宣告前6个月至破产宣告之日的期间内，“㈠隐匿、私分或者无偿转让财产；㈡非正常压价出售财产；㈢对原来没有财产担保的债务提供财产担保；㈣对未到期的债务提前清偿；㈤放弃自己的债权”。破产企业的行为应认定无效。另一种是破产企业的债务人在破产申请提出后或破产程序开始后取得他人的破产债权的，不得抵销。因为对破产企业仅负有债务而无债权的债务人，应向破产企业履行给付义务，该给付财产应为破产财产，对破产企业仅享有债权而无债务的债权人，应通过破产程序参加破产财产分配。
　　四、破产宣告对破产债权的期限及所附条件的影响
　　确定破产债权的时间界点是破产宣告。根据《破产法》第23条规定：“有下列情形之一的，由人民法院裁定，宣告企业破产：㈠依照本法第三条的规定应当宣告破产的；㈡依照本法第二十一条规定的终结整顿的；㈢整顿期满，不能按照和解协议清偿债务的”。破产宣告裁定具有废止与债权有关的期限的效力，根据《若干问题的意见》第43条规定：“人民法院宣告企业破产的裁定自宣告之日起发生法律效力，破产企业自即日起应当停止生产经营活动，但人民法院或清算组认为确有必要继续生产经营的除外”。即使原债权设定了某种期限，亦不影响成为破产债权。如在破产宣告时，如果债权原定的清偿期限尚未届满，视为已到期限债务，债权人可以申报债权。只是在确定债权额时减去未到期利息。《破产法》第32条规定：“破产宣告前成立的有财产担保的债权，债权人享有就该担保物优先受偿的权利。有财产担保的债权，其数额超过担保物的价款的，未受清偿部分，作为破产债权，依照破产程序受偿”。在破产宣告时，如果所附条件尚未成就，仍可申报债权，其是否实际参加破产财产分配，则看在破产清算期间条件是否成就。即附停止条件的债权在条件未成就情况下，附解除条件的债权在条件成就的情况下，均将不能实际对破产财产受偿。
　　五、破产债权的诉讼时效及除斥期间
　　诉讼时效是指法律规定消灭胜诉权的期限，即公民或法人在民事权利受到侵害时，向人民法院请求保护的期限。在此期限内，权利人不请求诉讼权，其胜诉权消灭。除斥期间是指免除承担责任的期间。在除斥期间，债权人不行使权利，便丧失该权利，如债权人在约定或法定的保证期间未向保证人主张权利，保证人保证责任免除，如果保证人破产，债权人当然不能再申报债权，债权超过诉讼时效。债权人便丧失胜诉权。既然法律对超过诉讼时效的债权不予保护，债权人当然亦不能期望在破产程序中受偿。如果债务人在破产宣告前一定期限内自愿偿还，对于债权人而言不属于不当得利，但在破产宣告后或之前一定期限，债务人对超过诉讼时效的债权的承认或承诺偿还，实际上是对其他债权人利益的侵害。因此，对超过诉讼时效的债权即使破产债权人在破产宣告一定期限或破产宣告后承认该债权或达成新的还款协议，亦认定无效。


国土资源部


国土资源部关于印发《全国土地变更调查工作规则（试行）》的通知

国土资发〔2011〕180号


各省、自治区、直辖市国土资源主管部门，新疆生产建设兵团国土资源局，解放军土地管理局，部有关直属单位，各派驻地方的国家土地督察局，部机关各司局：

　　《全国土地变更调查工作规则（试行）》经国土资源部部长办公会议审议通过，现予以印发，请遵照执行。

　　二〇一一年十一月三日


全国土地变更调查工作规则
（试行）
第一章 总 则
一、为规范全国土地变更调查工作，保障工作的顺利开展，不断提升土地变更调查工作水平，根据《土地调查条例》和《土地调查条例实施办法》，制定本规则。
二、本规则中的土地变更调查工作是对自然年度内的全国土地利用现状、权属变化，以及各类用地管理信息，进行调查、监测、核查、汇总、统计和分析等活动。
三、开展全国土地变更调查工作的目的是，掌握全国年度土地利用现状变化情况，保持全国土地调查数据和国土资源综合监管平台基础信息的准确性和现势性，以满足国土资源管理和经济社会发展的需要。
四、土地变更调查是重要的国情国力调查。经依法公布的土地变更调查成果，是实施国土资源规划、管理、保护与合理利用的依据，是编制国民经济和社会发展规划、有关专项规划的基础。
五、全国土地变更调查工作应充分运用国土资源遥感监测全国“一张图”和土地“批、供、用、补、查”用地管理及矿产资源勘查开发监管等综合信息监管平台的日常实时监管信息，努力强化常态化变更监管，减少年度变更调查工作量，节约工作成本，提高工作效率。
六、全国土地变更调查工作，按照国土资源部统一组织、统筹安排、一查多用、分级实施，各级国土资源相关业务部门分工协作、多方参与、各司其职、共同负责的原则组织开展。
七、国土资源部地籍管理司牵头组织，中国土地勘测规划院具体实施，各相关司局和单位共同参与全国土地变更调查工作，以部专题会议方式，协调、解决工作中的重大问题，监督检查工作计划的执行情况。
八、全国土地变更调查工作应在各地日常变更工作的基础上，每年集中开展一次，统一时点是当年12月31日。
九、年度全国土地变更调查工作所需经费，由县级以上国土资源主管部门，依据《土地调查条例》相关规定，商同级财政部门协调解决。
第二章 工作内容
十、全国土地变更调查工作应在上年度国土资源遥感监测全国“一张图”的基础上，各级国土资源主管部门将日常管理形成的“批、供、用、补、查”用地管理及矿产资源勘查开发监管等信息，实时叠加到“一张图”上，逐步实现实时变更。各地要及时利用年度土地变更调查结果，更新下一年度国土资源遥感监测全国“一张图”，并保持综合信息监管平台相关信息更新的连续性与现势性。
十一、在遥感数据需求统筹的基础上，采购当年覆盖全国的最新遥感影像数据，加工制作遥感正射影像图，内业提取当年新增建设用地图斑，开展遥感监测工作，辅助开展变更调查。同时提供给相关矿政业务部门，利用遥感影像对矿产地储备范围进行监督管理。
十二、以县（市、区）为单位，全面开展土地利用现状变化调查，查清年度内各类土地的实际变化情况，重点查清建设用地、耕地的年度变化情况。
十三、以县（市、区）为单位，开展用地管理信息调查，查清年度内各类新增建设用地的审批情况、用地合法性情况、“批而未用”土地情况、基本农田保护情况、土地整理复垦开发补充耕地情况等日常用地管理信息。
十四、依据年度变更调查结果和日常变更结果，按照数据库建设的国家标准和规范，实时更新土地调查数据库。每一年度，年底按统一时点要求，全面更新各级土地调查数据库。
十五、依据调查结果，开展土地变更调查结果数据的分析工作，对年度土地利用现状变化情况及耕地保护、基本农田保护、土地利用计划安排使用、土地节约集约利用、违法用地与土地督察等情况进行分析，并提出对策与建议，编写分析报告。
第三章 工作程序
十六、制定工作方案。由部地籍管理司牵头，部相关司局共同参加，根据土地变更调查工作安排，结合国土资源管理相关业务需求，研究制定年度全国土地变更调查总体方案，经批准后实施。
中国土地勘测规划院依据总体方案，编制年度土地变更调查实施方案，经专家论证并报部批准后实施。各省级国土资源主管部门结合实际情况，按照国家统一方案和要求，编制本地区实施方案。
十七、全面部署工作。部地籍管理司依据总体方案，并根据年度国土资源管理的具体需求，组织起草开展全国土地变更调查工作的通知，经部审定后，在全国范围内部署开展变更调查工作。
十八、开展遥感监测工作。中国土地勘测规划院负责按照土地利用动态遥感监测技术规程，组织开展全国土地利用遥感监测工作，遥感监测生产成果供各地开展土地变更调查、用地管理信息调查及矿产资源勘查开发监管使用。
遥感数据供应商和遥感监测任务承担单位，应通过政府采购方式确定。
十九、开展年度土地变更调查工作。各级国土资源主管部门应加强统筹，将土地审批、土地供应、土地节约集约利用、耕地占补平衡、执法检查、矿产资源勘查开发监管等各类日常管理信息，实时登录并更新至综合信息监管平台。充分利用综合信息监管平台的各类用地管理信息和矿产资源的日常监管信息，与遥感监测成果进行比对，按照职责与分工，组织开展年度土地利用现状变化调查和用地管理信息调查。
地籍业务部门负责组织对本辖区范围内当期每一变化地块进行实地调查核实，依据《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2007）及国家土地变更调查技术规范和要求，查清土地利用实际变化情况，并如实记录。
在地籍业务部门提供的土地利用变化结果的基础上，各相关司局和单位依据建设用地审批、土地整理复垦开发等补充耕地范围、基本农田占用与补划情况等日常管理资料和信息，负责组织落实并标注相关用地管理信息。
二十、开展数据库更新、汇总工作。省级地籍业务部门负责组织市县级地籍业务部门，按照国家统一的土地调查数据库更新技术标准与规范，在日常数据库更新的基础上，依据日常实时监管信息和土地利用实际变化情况，每一年度，年底全面更新县级土地调查数据库，并逐级汇总土地变更调查成果。
省级国土资源主管部门应组织对本省级的土地变更调查成果进行核查确认，对县级土地调查数据库质量进行检查，按时将通过省级核查检查的土地调查成果报送国土资源部。
二十一、开展调查成果质量检查与核查。部地籍管理司牵头，中国土地勘测规划院具体负责，通过政府采购方式，组织专业队伍，按照数据库标准和要求，对各省级国土资源主管部门报送的县级土地变更调查数据库进行质量检查；对照遥感影像及监测成果等资料，开展变更调查成果的地类一致性核查。其中，对建设用地变化情况开展全面的内业地类一致性核查，对非建设用地流量变化异常地区，开展重点地类流向的内业地类一致性核查。检查核查结果应及时反馈各省级国土资源主管部门。
二十二、开展用地管理信息的国家级审查。部地籍管理司组织中国土地勘测规划院，同步将各省级国土资源主管部门报送的土地变更调查成果提交部信息中心。部信息中心负责将变更调查成果纳入部综合信息监管平台，通过综合信息监管平台实现土地利用变化与用地管理信息及矿产资源勘查开发监管信息的叠加分析，并提供部相关司局和单位使用。部相关司局和单位根据工作职责，分别组织变更调查成果中用地管理信息及矿产资源勘查开发监管信息的审查核实工作，并形成审核结果，按年度变更调查方案要求的时限，分别及时反馈省级国土资源主管部门。
二十三、完善土地变更调查成果。各省级国土资源主管部门统一组织各县（市、区），根据部反馈的地类一致性核查结果、数据库检查结果及用地管理信息审查结果和矿产资源日常监管情况，在规定期限内，按各自职责分工，逐一对比核实，修改完善变更调查成果，经省级国土资源主管部门审查汇总后报送国土资源部。
二十四、实地核实与重点抽查。部组织对各省级修改完善后的土地变更调查成果进行再次核查。根据核查结果，结合重点地类的流向、流量特点，确定重点地区、重点地类，由部统一组织，采取行政和技术力量相结合的方式，开展外业实地核实及重点抽查并通报检查抽查结果。
二十五、更新国家级土地调查数据库。中国土地勘测规划院按照数据库更新的规范和标准，负责检查省级国土资源主管部门报送的变更调查成果。通过国家级质量检查和成果核查审查的，纳入并更新国家级土地调查数据库。
二十六、变更调查结果汇总。在更新后的国家级土地调查数据库基础上，按照土地变更调查数据汇总的有关规范和要求，部地籍管理司组织中国土地勘测规划院，汇总形成年度全国土地变更调查数据成果。
二十七、开展数据分析，编写分析报告。在汇总结果的基础上，地方各级国土资源主管部门按照国家统一要求，结合各地具体情况，开展本级土地变更调查成果数据的分析工作，编写分析报告并逐级报送上一级国土资源主管部门。
部地籍管理司会同相关司局和单位，起草全国“年度土地利用变化情况分析报告”，经部审查后报国务院批准。
第四章 质量控制与成果管理
二十八、建立土地变更调查培训制度。各级国土资源主管部门应根据土地变更调查工作需要，加强对参与变更调查的技术及管理人员业务技能和管理知识的培训工作，提高人员业务素质。
二十九、设立专家库。全国土地变更调查工作设立专家库，根据需求从专家库中选择或抽取专家，成立专家组，负责解决调查中遇到的重大政策和技术问题，对调查方案论证及有关技术咨询、指导。
三十、实行质量检查与监理制度。土地变更调查质量检查与监理制度应遵循公开公正原则，实行量化考核。对不能满足检查与监理要求又不及时整改的作业队伍，应给予通报批评并按照相关规定处理。监理工作应遵循回避制度，作业单位技术人员不能监理本地区、本单位成果。监理检查结果应客观公正，并在第一时间内向各作业单位公布。
三十一、实行成果质量分级控制制度。对县级调查成果实行自检、复查、核查确认的质量分级控制制度。县级国土资源主管部门负责自检，市（地）级国土资源主管部门负责复查，省级国土资源主管部门负责核查，并报经省级人民政府确认。部负责对全国土地调查成果进行核查。
三十二、实行奖惩制度。对调查成果质量较高，以及在土地调查工作中做出突出贡献的单位和个人，部将适时按照国家有关规定给予表彰或者奖励。
对违法干预调查工作、虚报瞒报变更调查数据的，按《土地调查条例》规定的罚则处罚。对未按时报送或拒不报送土地变更调查成果的，进行相应处罚或处分。
三十三、调查成果管理及保密。土地变更调查成果应按照国家档案及保密管理的有关要求，统一管理，及时存档。国家级土地变更调查成果存放在中国土地勘测规划院，并做异地备份，成果确认公布前，需要使用的，须向国土资源部提出书面申请。经同意后，部地籍管理司以书面方式，通知中国土地勘测规划院提供国家级土地变更调查成果，并按有关规定签署成果资料保密协议书。
保管和使用全国土地变更调查成果资料的单位，必须根据国家保密管理的有关规定，建立数据管理的保密制度。
三十四、调查成果应用。全国土地变更调查成果经确认公布后，由中国土地勘测规划院及时提交部信息中心，纳入国土资源“一张图”，通过综合信息监管平台，服务于国土资源日常管理工作及对外提供使用。
省、市、县各级国土资源主管部门可参照国家成果应用模式，实现国土资源管理各项工作在国土资源“一张图”和综合信息监管平台上实时开展。
三十五、调查成果公布。全国土地变更调查成果，报国务院批准后公布。全国土地变更调查成果公布后，县级以上地方人民政府方可逐级依次公布本行政区域的土地变更调查成果。
第五章 附 则
三十六、本规则由国土资源部负责解释。各省级国土资源主管部门可参照本规则，制定本省（区、市）实施细则，并报国土资源部备案。
三十七、本规则自公布之日起试行。