山西省人民政府


山西省人民政府关于起草地方性法规草案和制定行政规章程序的暂行规定
山西省政府



第一章 总则
第一条 为使起草地方性法规草案和制定规章的程序科学化、规范化、制度化，提高工作效率，保证法规、规章质量，特制定本规定。
第二条 省人民政府依照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十一条的规定和《山西省人民代表大会常务委员会制定地方性法规的程序（试行）》第四条的规定，行使制定规章和向省人大常委会提出地方性法规草案的职权。
第三条 省人民政府根据国家法律和省人大常委会的有关规定，起草地方性法规草案。
第四条 省人民政府根据法律和国务院的行政法规、省人民代表大会及其常务委员会通过的地方性法规制定下列规章：
一、执行国务院行政法规的实施办法或实施细则；
二、执行省人民代表大会及其常务委员会通过的地方性法规的实施办法或实施细则；
三。根据全省改革、建设和行政管理的需要，制定规定、办法、规则、布告等。
第五条 省人民政府各委、办、厅、局（简称省直各部门，下同），依据国务院有关部门发布的规章，在自己的职责权限之内，对不涉及全局性的问题，可制定带有规章性的文件，其名称可称规定、办法、细则，报省人民政府办公厅备案。
第六条 省人民政府办公厅，负责地方性法规草案和规章草案的组织、指导、督促、协调和审查工作。
省人民政府各部门应有稳定的人员，负责涉及本部门工作的法规、规章草案的起草事宜。

第二章 规划
第七条 省人民政府各部门根据法制建设的需要，应于每年年底提出定一年、看一年的两年起草法规、规章草案的计划，送省人民政府办公厅。省人民政府办公厅应于每年年初同省人大常委会法制室及有关工作委员会协商，分别轻重缓急，提出全省起草法规和制定规章的两年滚动式工
作计划，报省人民政府审定。
第八条 起草法规、规章草案计划由省人民政府办公厅负责组级实施。在实施过程中，省人民政府办公厅可以根据形势需要，对计划作适当的调整。

第三章 起草
第九条 省人民政府提出起草法规和制定规章的年度工作计划后，有关部门应对计划中涉及本部门职责范围的法规、规章组成起草小组，责成专人负责，按照计划规定的期限，搞好起草工作。
法规、规章涉及几个部门的，由主管部门牵头，各有关都门参加，组成联合起草小组进行工作。
第十条 省人民政府各部门在起草法规、规章工作中，应注意下列各点：
一、以宪法、法律、行政法规、党和国家的政策和地方性法规为依据，不得与之相抵触；
二、从我省实际出发，坚持群众路线，搞好调查研究，充分收集数据资料，针对我省实际工作中存在的主要问题，提出切实的规范性措施，不得仅是重复法律、法规的现成条文或抄袭别省的条文；
三、法规、规章一般应对制定目的、适用范围、主管部门、具体规范、奖惩办法、施行日期等作出规定；
四、涉及别的部门职责范围的，应充分进行协商；
五、起草法规、规章，应注意同有关法规、规章相衔接，同时对现行的内容相同的法规、规章进行清理，如现行法规、规章将被新起草的法规、规章所代替，则应在草案中写明予以废止；
六、法规、规章的内容用条文表达，要做到结构严谨，条理清楚，用词准确，简明扼要。
第十一条 起草单位草拟的法规、规章草案，应先在本部门、本系统广泛征求意见，由部门领导认真讨论，反复修改，力求完善。
第十二条 法规、规章草案定稿后，要撰写起草说明。说明的内容应包括起草的目的、法律依据、对主要条款的解释、协商情况（包括有何不同意见）。

第四章 送审
第十三条 呈报省人民政府的法规、规章草案，须经起草单位的主要负责人签字，出正式公文的形式，连同说明和有关资料各印三十份，送省人民政府办公厅法制处。
第十四条 对呈报省人民政府的法规、规章草案，应在省人民政府分管法制工作的负责工作人员指导下，由省人民政府办公厅法制处进行审查。审查的要点是：
一、是否与宪法、法律、行政法规、法令、政策相一致；是否同本省现行的地方法规、规章相衔接；
二、是否符合本规定要求的程序；
三、是否切合我省实际，针对实践中需要解决的问题提出切实可行的规范性措施；
四、文字表述是否清楚、准确。
对不符合以上要求的，应退回起草单位重新研究和修改。
第十五条 对比较成熟的法规、规章草案，经省人民政府分管法制工作的负责工作人员同意后，发给省直有关部门，有关各地区行政公署、市、县人民政府，某些基层单位和法律咨询团体征求意见。
收到法规、规章草案征求意见稿的单位，应组织有关人员认真讨论，提出修改意见与建议。并由单位负责人签字，按时退回省人民政府办公厅法制处。
第十六条 对于分歧意见较大的法规、规章草案，由省人民政府办公厅召集有关部门负责同志进行协调。经过充分协调不能取得一致意见的，报省人民政府裁定。
第十七条 经过协调、修改和咨询的法规、规章草案，由省人民政府分管法制工作的负责工作人员签署意见，呈报分管副省长审阅后，提请省人民政府常务会议审定，或报请省长审批。
经省人民政府常务会议审议通过的规章，由省长或分管副省长签发。
第十八条 提请省人大常委会审议的地方性法规草案，在省人民政府常务会议审定前，省人民政府办公厅应向省人大常委会法制室和有关工作委员会通报情况，共同审查修改。经省人民政府常务会议审议通过后，由省长向省人大常委会提出议案，提请省人大常委会审议。

第五章 公布
第十九条 省人民政府制定的规章，用省人民政府通知的形式发布，在规章标题下注明某年某月某日省人民政府发布。同时，在《山西日报》和《山西政报》全文刊登。
经省人民政府批准由部门发布的规章性文件，须在标题下面注明某年某月某日省人民政府批准。
第二十条 规章的实施不需要准备时间的，自公布之日起生效；如需有一段准备时间的，应在附则中明确规定生效日期。
第二十一条 省人民政府发布的规章连同说明，报国务院备案。

第六章 附则
第二十二条 省直各部门起草的规章，如属个别条款的补充规定，可以简化送审程序，但必须同有关部门充分协商。
第二十三条 太原市、大同市人民政府依照法律制定发布的规章，须报省人民政府备案。
第二十四条 本规定自发布之日起施行。一九八五年六月四日山西省人民政府办公厅颁发的《地方性法规、规章草拟送审程序（试行）》同时废止。



1987年6月25日
最高人民法院华东分院


最高人民法院华东分院关于纠正对反革命犯的轻刑倾向的指示

1950年11月14日，最高法院华东分院

上海市人民法院：
本院审查了你院9月份28起匪特案件的判决，结合日常受理的匪特上诉案件的了解，认为你院处理匪特案件是存在着较严重的轻刑倾向，亦即“宽大无边”倾向。28件匪特案件的罪犯计124人，其中绝大多数是以反革命为目的，组织反动武装，并实行造谣、收集情报、爆炸、焚烧、抢劫、暗杀等反革命罪恶活动；同时这些罪犯中，又有不少是首恶分子，或经过宽大后，仍继续作恶的怙恶不悛分子，按其罪行，又多数均无减轻依据。核其减刑“理由”，却是各色各样，计因“坦白”减刑者14人，“犯罪无重大进展”及“无重大罪行”减刑者11人，“情节轻微”减刑者7人，获案后“立功”减刑者3人，而如“尚未构成实际之危害”，“对人民政府的认识不够”，“认识不够出于一时冲动”，“失业无聊盲目冒充”亦一律作为减刑理由，不说理由即轻判其刑的被告数达89人，如此轻刑倾向，显与中央人民政府政务院和最高人民法院7月23日关于镇压反革命活动的指示，及全国司法会议确定的审判工作方针不相符合。本院研究所以发生此种轻刑倾向的原因，是由于阶级观点不明确，政策水平不够，且缺乏对政策法令的钻研精神，而具体表现在以下几个模糊的认识上：
一、对镇压与宽大相结合的方针有误解。“人民法院是人民民主专政的武器，它对于反革命罪犯首先是镇压，离开了镇压来谈宽大是错误的，只有在区别了犯罪主从，罪恶轻重等条件之后，宽大才有它的意义”。这是最高人民法院吴副院长在全国司法会议上作的指示，但你院并没把这一重要指示去很好的教育工作人员，从而贯彻到实际工作中去，相反的，你院既不分析反革命分子的罪恶严重与否，又不研究犯罪者的“坦白”“立功”是出于自觉ⅶ还是由于被捕而迫于不得已ⅶ以及是否确已真诚坦白？更严重的是认为反革命分子犯罪“无重大进展”而作为减判其刑的依据，实近乎荒唐。如其坦白真诚，或立功足以赎罪，是可以减轻其刑的，但必须在清算其罪恶轻重之后，才有考虑余地。你院则重视其所谓“坦白”或“立功”而忽视其犯罪的危险性，更发展到认为犯罪者犯罪“无重大进展”而轻判其刑，无形中替反革命分子作了辩护人。如匪特×××原为军统重要干部，率领匪徒数批，携带长短枪20余支，炸药两大箱，燃烧弹10枚及电台、伪人民币等，先后两度潜沪，为首组织武装匪特，进行情报、暗杀、抢劫、爆破等反革命活动。经我驻军当场人赃并获。对这样情节重大的匪特首要分子，竟也轻描淡写的以“尚能坦白”而“特予减处”，仅判刑十五年。同样如×××等与匪特勾结，共同伪造人民币的反革命分子，既据认定罪情严重，乃至多仅处徒刑三年，轻则一年二月徒刑，这都充分表现误解了镇压与宽大相结合的方针。
二、对反革命分子犯罪行为认识有错误。反革命犯罪与一般刑事犯罪是有原则区别的。毛主席曾这样指示：“我们对于反动派和反动阶级的反动行为，决不施仁政，我们仅仅施仁政于人民内部，而不施于人民外部的反动派和反动阶级的反动行为”。“人民犯了法，也要处罚，也要坐班房，也有死刑，但这是若干个别情形，和对于反动阶级当作一个阶级的专政来说，有原则的区别”。反革命活动是反动阶级的反动行为，在所审查的28件案子中，无一不是已组成了反动武装或反动匪帮来与人民为敌，而又是一些怙恶不悛之辈，并有不断危害人民和国家的罪恶事实，那末我们应该充分认识其对于人民和国家的危险性，而你院率多认作是“阴谋企图”犯罪，就是说他们这些反革命分子只是思想上反动而还没有行动表现，即所谓“犯罪未遂”。这样认识完全是错误的。既把反革命活动看作是“犯罪未遂”，自然就可减判或轻判其刑，但究其实，既已潜伏在上海，并组织了反革命武装，进行了罪恶活动等事实俱在，这就是现实犯罪行为，而不是什么“犯罪未遂”，如果没有行为表现，我们如何能予捕获ⅶ如上所述的匪特×××案，你院判决还只认为是一种阴谋破坏行为，难道还要待他的爆破暗杀完全实现后才可算是严重犯罪ⅶ必须了解：反动犯罪的实害大小，其对犯罪的危险性来说，是不能完全割裂开来看的。总之，你院把反革命活动与一般刑事犯罪没有严格区别，没有把反革命分子当作阶级敌人去认识，不管主观怎样，而客观表现是如此。
三、对反革命分子处刑四项原则认识不足。政务院和最高人民法院在镇压反革命活动的指示中的一至四项所规定的刑罚是处理反革命活动量刑原则。第一项犯罪为唯一死刑，在适用上应不生什么问题，至于第二项犯罪的处罚，为死刑或长期徒刑，第三、四两项犯罪的处罚，为长期徒刑或死刑，这是有意义的区别，因为第二项的犯罪一般地可处死刑，遇有情节较轻的才能从宽处以长期徒刑。三、四两项犯罪一般地可处长期徒刑，遇有犯情重大的，仍从严处死刑。对于反革命案件量刑既有了标准，就不能随意科处，如果就这个标准再行酌减，尤必须有正当理由，合于减刑条件，慎重适用，并应在判决理由内举出该项事由，不应随便滥减，以免畸轻畸重，使其适合镇压与宽大相结合的基本方针。审核你院判决，对于量刑方面，不免一味从轻，漫无标准，如匪特×××以反革命为目的，造谣惑众，组织落后工人以图破坏机器，竟曲谓其“对人民政府认识不够”，减处徒刑一年。又如特务×××混入公安局，以公安人员作护符，进行反革命活动的严重事实，仅处徒刑十五年。如是将无一不可原宥的匪特，这显然是无原则的宽大，也是不重视研究人民政府法令的违法判决。
四、对重证据不轻信口供的审刑原则掌握不够。人民法院处理案件，应一本实事求是的精神，对案件的各个环节，均须进行充分的调查研究，以求彻底弄清案情，作出正确裁判，不应专以被告口供为判决的唯一基础。在证据方面应尽量搜集，多方调查。但从你院所办匪特案件的判决中，可以了解不少同志对这一精神的领会，还是相当不够的。这主要表现在简单化，不切实际的审讯方法。对案情的重要关键，往往一掠而过，满足于被告的口头陈述，或单纯根据公安局所提出的材料，自己不再主动去对证这些材料，作进一步调查研究。即就口供来说，或者被告的口供前后不符，或者各被告间供词矛盾，甚至被告口供与其他证据材料有了不少出入，也不为综合及分析研究，只求大体轮廓差不多就敷衍了事判决了。在理由内仅说什么“前关犯罪事实已据被告供认不讳，自堪认定犯罪属实”。如果被告不承认在公安局的口供，就说他不肯坦白，思想顽固，就作为多判徒刑的理由，不从全盘情况去细心推研，藉以明确罪责。因此在判决的论证上，显然是空泛无力，不足使人信服。如×××匪特一案，原审仅提讯被告一次，笔录所记载的陈述内容颇为简略，被告对犯罪事实复多所辩解并非“供认不讳”。就是公安局所送材料，也无非是被告所具的“坦白”书和一些不实不尽的口供，而无其他证件，原审既不就被告所举人证分别查讯，亦未收集其他证据，以了解其供述各点是否真实，更未就被告全部供述分析研究，对其辩解之能否成立为适当说明，遂以“被告在审讯中‘承认不讳’并与公安局材料相符”率行判决，并以此种不实不尽的供述，认为“被捕后尚表现坦白予以宽大处理减轻其刑”，因此上诉审就不得不发回重审，此外还有许多不附证据理由的判决，如×××等匪特案件，原判决按之案内全部供证，虽没有什么不当，但认定事实的根据何在ⅶ竟一字不提，故不能不是主观的凭空判断。
五、对没有调查没有发言权的原则重视不够。任何案件必须通过调查研究，才能正确处理，这是为多数司法工作者所熟知的问题。但我们还要指出的，有不少同志对调查所得材料还未能作到应有的分析研究，而即盲目予以采用，这对判决的实际效果来说，不仅无补而且是有害的。如特务×××陷害民主人士×××等一案，原审向当时与他同在一起工作的×××、×××了解情况，这当然是必要的。但经我们审核该项调查纪录，与被告所供情形，不仅相互有所歧异，且多不合情理之处。特别是×××的陈述，全是传闻推测之词，甚至谓被告“待朋友热情，一向不作陷害人的事”。对具有悠久历史，犯重大罪行的军统特务作了这样结论，简直是一种毫无立场的说法，敌我界限根本模糊不清，而原审竟根据了这样的证言作为判决基础，从而进行了一系列的推断，最后认定被告所持辩解“被胁引捕确为事实”，而置被害人家属指控各点于不顾。无怪被害人家属的上诉状要说：“原判决为犯罪分子（特务）作辩护”了。
六、对反革命犯罪强调时间是错误的。解放前犯罪行为的处罚与否，以及如何处罚的依据，法院应就其犯罪行为对国家和人民权益所造成的危害程度为前提，来加以断定，不能因其犯罪在解放前，都认为情有可原，而作为减刑的基本条件。你院对某些匪特案件的处理，根据判决所认定的事实，明明白白是罪恶深重的，却往往以其犯罪在解放前，而予减轻其刑，不从全盘情况来考虑问题，也就是说不能给反革命罪恶分子以应得处分，这也是宽大无边的具体表现。不咎既往只是对协从或已立功足以赎罪的分子才有可能，对首恶及怙恶不悛的分子是不适用的。要知道“我们怜悯敌人，但敌人是不会感激我们的”。
依以上分析，虽然你院存在着轻刑倾向是严重的。但不等于说你院在与反革命作斗争中没有成绩；成绩是有的，为了巩固这种成绩，希望你院重视现存的偏向，并及时克服，以端正政策，显示人民法院应有的职能。为此，你院接到本指示后，应即进行以下工作：
一、重新详尽传达最高人民法院吴副院长报告中“人民法院任务与审判方针”部分，及政务院两次指示，并组织专门讨论，使审判员同志们真正领会其精神与实质。进而深入检查工作，重点放在检查反革命案件及危害国家经济案件上（如伪造人民币等），从深入检查工作中来体会中央指示及本指示所指出的诸问题，以便提高同志们政策与业务水平，有利于端正政策，发挥人民民主专政作用。
二、凡属重大案件（如反革命，危害国家经济及一般刑事判死刑等），除小组评议外，必须经审委会讨论，你院审委会应有定期例会，按时讨论案件，院长除平常抓紧汇报随时了解案情外，必须抓紧审委会工作，以便更进一步掌握案情和正确贯彻政策，同时亦是帮助审判员学习，逐渐提高他们的办法之一。
三、依据本指示精神检查工作纠正偏向后，必须作出检查工作总结，总结精神应以发掘问题，解决问题，提高政策水平，显示人民民主专政功用为主。对审判员同志们主要是帮助他们提高的问题，适当的批评，亦为着教育的目的，但不是追究责任问题。
四、希望这次检查工作总结，在12月半以前报告我们。