北京市人民政府办公厅


关于印发北京市国家公务员违法行政行为行政处分若干试行规定的通知

各区、县人民政府，市政府各委、办、局，各市属机构：《北京市国家公务员违法行政行为行政处分若干试行规定》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

北京市人民政府办公厅

二○○二年十二月三十一日


北京市国家公务员违法行政行为行政处分若干试行规定


第一条为严肃行政纪律，惩处违法行政行为，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，依据《中华人民共和国行政监察法》、《国家公务员暂行条例》和其他有关法律法规，结合本市实际，制定本规定。

第二条本规定适用于本市各级国家公务员。

第三条处分国家公务员，必须依照法定程序在规定的时限内做出处理决定。

第四条给予国家公务员行政处分，依法分别由任免机关或者监察机关按照管理权限或者处理权限决定；其中给予开除处分的，应当报上级机关备案。

第五条实施违法行政行为应当追究行政纪律责任的，对直接责任人员和负有责任的主管人员给予行政处分。

第六条本规定所称直接责任人员，是指因不履行或者不正确履行规定的职责，其行为与违法行政行为有直接因果关系的国家公务员。

本规定所称负有责任的主管人员，是指在规定的职责范围内，对主管的工作不负责任，不履行或者不正确履行职责，对出现违法行政行为负有领导责任的国家公务员。

第七条本规定所称造成危害后果，是指公民、法人或者其他组织的合法权益、公共利益和社会秩序遭受损害，或者在客观上造成不良影响。

第八条在行政审批过程中，有下列情形之一的，给予警告处分；情节严重的，给予记过或者记大过处分：

（一）无正当理由对行政审批申请不予受理的；

（二）无正当理由在规定审批时限内未予办理完毕的；

（三）行政审批申请人申请材料不齐全，不一次性书面告知行政审批申请人必须补齐补正的全部内容，造成危害后果的。

第九条在行政审批过程中，有下列情形之一的，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：

（一）擅自设立或者取消行政审批事项的；

（二）对已被依法取消或者撤销的行政审批事项继续实施审批或者变相审批的；

（三）在依法规定的审批条件和标准之外，擅自增加其他条件或者限制的；

（四）无正当理由对符合规定条件应当予以批准的行政审批申请不予批准的；

（五）对不符合规定条件的行政审批申请予以批准，并造成审批行为违法无效的；

（六）违反规定程序实施行政审批的；

（七）超越职权实施行政审批的；

（八）向行政审批申请人提出购买商品、接受服务、交纳保证金、参加保险等不正当要求的。

指令下属部门或者人员违反规定办理审批事项的，依照前款规定给予行政处分。

第十条行政机关中负有监督管理职责的国家公务员不依法履行职责，对已经取得审批批准的单位，发现其不再具备审批条件而不撤销原批准，造成严重后果的，给予记过、记大过或者降级处分；造成特别严重后果的，给予撤职或者开除处分。

第十一条在行政执法过程中，有下列情形之一的，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：

（一）无法定依据实施行政处罚或者采取行政强制措施的；

（二）擅自设立行政处罚种类或者改变行政处罚幅度的；

（三）违反法定程序实施行政处罚或者采取行政强制措施，造成危害后果的；

（四）采取行政强制措施超过法定时限的。

第十二条在行政执法过程中，有下列情形之一的，给予警告、记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分：

（一）对应当实施的检查无正当理由不实施，造成危害后果的；

（二）对发现或者群众举报的管辖范围内的违法行为不依法进行处理，或者无正当理由拖延处理，造成危害后果的；

（三）对依法应当移送有关机关处理的违法违纪案件不移送，致使违法违纪人员逃脱行政处分、行政处罚或者刑事处罚的。

第十三条对公民、法人和其他组织之间的纠纷、争议进行裁决时，滥用职权，徇私枉法的，给予记大过或者降级处分；情节严重的，给予撤职或者开除处分。

第十四条无正当理由拒不执行上级行政机关依法作出的决定、命令或者重大工作部署的，给予警告、记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分。

第十五条不履行或者不正确履行法定职责，对发生的重大安全事故、重大案件或者其他造成恶劣影响的事件负有责任的，根据危害后果以及所负的责任，给予警告、记过、记大过、降级、撤职或者开除处分。

第十六条刁难、粗暴对待行政管理相对人，或者对行政管理相对人打击报复，造成危害后果的，给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。

第十七条对职责范围内的工作推诿扯皮，不负责任，造成危害后果的，给予警告、记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分。

第十八条擅自使用、调换、变卖或者损毁被依法查封、扣押、冻结、没收等的财物的，给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。

第十九条违反规定，应当回避而不回避，影响公正执行公务的，给予警告或者记过处分；情节严重的，给予记大过或者降级处分。

第二十条在实施行政行为过程中，隐瞒真实情况，弄虚作假的，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。

第二十一条在实施行政行为过程中，泄露国家秘密，或者泄露因履行职责掌握的商业秘密或者个人隐私，造成危害后果的，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。

第二十二条对违反行政事业性收费和罚没收入“收支两条线”管理规定的，依照国务院《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》及本市相关规定，给予行政处分。

第二十三条在实施行政行为过程中，利用职务或者工作上的便利，为自己、配偶、子女或者其他人谋取不正当利益的，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。

第二十四条被处分人员对行政处分决定不服的，可以依照《中华人民共和国行政监察法》和《国家公务员暂行条例》及《北京市国家公务员申诉控告暂行办法》的有关规定提出申诉。

第二十五条对违反行政纪律取得的财物，应当依法或者依照有关规定予以没收、追缴或者责令退赔。

第二十六条因实施违法行政行为而侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，造成危害后果的，在追究有关责任人员行政纪律责任的同时，应当责令其向当事人赔礼道歉；造成损害并涉及赔偿的，依照《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定实施追偿。

第二十七条有下列情形之一的，应当从重处分：

（一）在受行政处分期间故意违法违纪，应当给予行政处分的；

（二）有本规定中两种以上（含两种）应当受到行政处分的违法行政行为、违纪行为的；

（三）伪造、销毁、隐匿证据或者隐瞒违法违纪事实的；

（四）包庇同案人的；

（五）干扰、阻碍对其违法违纪行为进行调查的；

（六）强迫、唆使他人违法违纪的；

（七）打击报复举报人、证人或者案件经办人的；

（八）有其他依法应当从重处分情节的。

第二十八条有下列情形之一的，可以从轻或者减轻处分：

（一）主动检查违法行政行为、违纪行为并及时予以纠正，或者积极配合组织调查，主动说明违法违纪行为的真实情况并提供相关证据的；

（二）主动采取措施，减少或者避免损失，或者及时消除不良影响的；

（三）检举、揭发他人违法行政行为、违纪行为，情况属实的；

（四）有其他依法可以从轻或者减轻处分情节的。

第二十九条违纪行为情节轻微，经过批评教育后改正的，可以免予行政处分。

第三十条违法行政行为情节轻微尚不够行政处分的，依照《北京市国家公务员行政告诫暂行规定》给予行政告诫。

第三十一条违法行政行为构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。

第三十二条受委托或者被授权行使上述行政管理权的行政机关以外的组织或者机构中的工作人员，参照执行本规定。

第三十三条本规定施行中的有关问题，由市监察局会同有关部门协调解决。

第三十四条本规定自2003年1月1日起施行。

论非法证据排除
——一个行政诉讼的视角

中国政法大学法学院2000级14班 刘永峰

[摘要] 非法证据排除是行政诉讼中一项重要的证据规则。本文从实证法的角度论证了广义说的非法证据的概念和内涵，并进而确立了行政诉讼中的非法证据排除的概念，将此作为本文论说的逻辑起点。进一步的，分析行政诉讼中的非法证据排除的意义，试图揭示行政诉讼中确立非法证据排除制度的价值。最后，以概念和价值为基础，从实然和应然两个角度，本着沟通的态度，对我国法证据排除的规定以及完善进行了初步的分析和探讨。
[关键词]非法证据，排除，概念，价值，规定，完善

一、 逻辑起点：何为行政诉讼视野中的非法证据排除？

诉讼必有证据，“证据问题是整个诉讼活动的中心问题”。 所以，证据问题就成为作为三大诉讼之一的行政诉讼的不可不探讨的问题。
同刑事诉讼、民事诉讼一样，在行政诉讼中，法院裁判认定事实不但要靠证据，而且只有经过双方当事人的质证的证据才能作为依据。法官查明事实的过程，也就是运用证据证明的过程。非法取得的证据材料，能否在法庭上作为证据提，能否作为定案的根据，哪些证据可以采信，哪些证据属于非法证据应当排除，这些问题是行政诉讼中最容易发生价值冲突的问题。所以 ，非法证据排除问题就进入了行政诉讼的视野。
显然，要解决行政诉讼中的非法证据排除问题，首先要对行政诉讼中的非法证据的概念和内涵做一清晰的界定。所以，厘清行政诉讼中的非法证据的概念和内涵就成为本文论说的逻辑起点。
那如何界定行政诉讼中的非法证据的概念和内涵呢？
目下，学术界对非法证据的概念和内涵众说纷纭，归结起来不外狭义与广义两种。广义说认为，非法证据只所以不合法，是因为收集或提供证据的主体，证据的内容，证据的形式，收集证据或提供证据的程序、方法这四个方面之一不合法,而造成证据不合法；狭义说认为，非法证据是由于法定人员违反法定程序，用不正当方法收集证据材料，而致证据不合法。
笔者认为，应从从实证法的角度平息广义说和狭义说的纷争，确切地界定“非法证据”的概念和内涵。 一、《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称为《行政诉讼法》）第31条规定：“证据有以下几种：（一）书证；（二）物证；（三）视听资料；（四）证人证言；（五）当事人的陈述；（六）鉴定结论；（七）勘验笔录、现场笔录。”该条文规定了行政诉讼证据的七种法定形式，不具备该七种法定证据形式的皆为非法证据。该规定完全可以说明证据的形式不合法即构成非法证据。
二、《行政诉讼法》第33条规定：“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。”而该法第34条第二款规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。”比较该两个条文，我们可以发现，在行政诉讼中，被告无权向原告和证人收集证据，而人民法院却有此权限，因此，我们认为，收集证据的主体显然深刻影响着行政诉讼中的证据是否合法。所以，收集或提供证据的主体不合法即构成非法证据。
三、最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释第30条规定：“下列证据不能认定为被述具体行政行为合法的证据：（一）被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后自行收集的证据；（二）被告严重违反法定程序收集的其他证据。”这一规定显然收集或提供证据的程序、方法不合法即构成非法证据。
四、证据的内容不合法，显然构成非法证据，这是证据法常识，此不详谈。
综上所述，笔者认为，收集或提供证据的主体，证据的内容，证据的形式，收集证据或提供证据的程序、方法这四个方面之一不合法，就构成非法证据。
进一步的，通过上面的分析，我们认为，非法证据排除就是符合上述条件的非法证据在行政诉讼实践中不予采纳，排除在定案证据外。

二、 价值终点：行政诉讼中的非法证据排除的意义何在？

经过上面的分析，我们明晰了行政诉讼中的非法证据及非法证据排除的概念和内涵，那么我们为什么要探讨行政诉讼中的非法证据呢？在行政诉讼制度中为什么要建立有关非法证据排除的规则呢？笔者认为主要有以下几个原因：
（一）非法证据排除体现了对人的尊重
对人的关怀始终是法学和良法的终极价值。在法学的视野中，对人的尊重主要体现在对人的生命权、自由权、隐私权的尊重。非法证据排除规则在20世纪初确立。这个规则本身是对非法证据的否定、将通过侵犯个人权利的手段而获取的证据排除在定案证据之外。这样，非法证据排除实际上起到了保护个人权利的权利，体现了对人的尊重。
（二）非法证据排除体现了是宪法至上性的必然要求
宪法是国家的根本大法，具有最高的法律效力。我国宪法第35——43条分别肯认了公民的政治自由、人身自由以及住宅、通信自由等各项权利和自由。在行政诉讼中，非法证据的收集侵犯了公民的自由和权利，违背了宪法的相关规定，所以说，非法证据的排除是维护宪法权威、保障宪法实施的必然要求。
（三）行政诉讼中的非法证据排除是依法行政的要求，也是行政诉讼制度本身的要求。
依法行政要求行政行为的程序合法。在行政行为中，行政机关较之行政相对人，在信息、力量等方面明显处于优势地位，它可以凭借强大的行政权利，违反法定程序，非法介入公民的私权领域，收集行政诉讼的证据，从而客观上形成在行政诉讼中的优势地位。而行政诉讼制度恰恰是：“法院运用国家审判权来监督行政机关依法行使职权和履行职责。” 所以，行政机关违法获取的证据本身就是对行政诉讼制度的本身的误读。

三、 实然与应然：我国法对行政诉讼中的非法证据排除的
规定与完善

在本部分的论述中，一般而言，行政行为的合法性问题是我国行政诉讼中的原告、被告双方争议的焦点，也是行政诉讼中证据主要指向的对象。所以，笔者从行政行为流程中有关证据的主要方面行政调查、行政听证、行政采证三个方面入手，结合我国现行法，来探讨行政诉讼中的非法证据排除问题。

（一） 违反行政调查规则的证据是否应予排除？

行政调查规则包括调查主体，证件主义，法定权限及具体的调查手段、步骤、过程规则，违反这些规则的证据一般要排除。如越权和滥用权利取得的证据，用非法强行搜查等手段和方式取得的证据等。《最高人民法院'关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称为《行政诉讼证据规定》）第58条是对违反行政调查规则的证据是否应予排除问题的原则性规定，该条规定：“以违反法律禁止性规定或者侵犯他人合法权益的方法取得的证据，不能作为认定案件事实的依据”。该条款将违反行政调查规则的证据的标准限定为两个条件：第一是违反法律禁止性规定。“法律禁止”是指实体法和程序法明文规定不得为之的行为。第二是侵犯他人合法权益的方法。“侵犯他人合法权益的方法”是指获取证据的方法侵犯了他人依法受到保护的法定权利和利益。两个条件只要具备其一就构成违反行政调查规则的非法证据，在行政诉讼中不予采纳。笔者认为：该条款对对违反行政调查规则的证据是否应予排除问题的原则性规定，一是对违反行政程序法的获取的非法证据不予采用，体现了与行政程序法衔接，二者相互配合，对于处于强势的行政权力进行规制，比较好的实现行政诉讼的目的。二是规定采取侵犯他人合法权益的方法获取的证据不予采用，体现了对公民权利的关怀。所以笔者认为，该条款的规定是到位的。
具体而言，《行政诉讼证据规定》第57条规定了违反行政调查规则的证据的几种具体形式：一是严重违反法定程序收集的证据材料； 二是以偷拍、偷录、窃听等手段获取侵害他人合法权益的证据材料；三是以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取的证据材料。下面笔者具体分析这三种具体形式：
1、严重违反法定程序收集的证据材料。其包括两层含义：一是在行政程序和诉讼程序中，违反了最基本的正当程序。如先裁决后取证、未告知相关权利等。二是在行政程序和诉讼程序中，采用法律、法规、司法解释和规章所禁止的方法收集证据的情形。对此笔者认为本条的规定使行政程序实施有了切实的保障。但对于本条款中规定“严重”二字使本条款明显逊色，这种规定无疑从某种角度上纵容了一般违反法定程序的执法行为，不利于公共利益和公民、法人或者其他组织的合法权益的保护，忽略了对于程序本身体现的正义、公平的价值内涵的关注。更何况，笔者认为不能从程序的违反程度来决定证据是否可以采信。
进一步的，基于行政权力较之于行政相对人力量的强大，基于行政诉讼对行政权力的制约和控制的价值，笔者认为对于行政权力应当严格依法行使，违反法定程序收集的证据都应当排除，无论严重还是轻微。否则，一方面会使执法人员忽视正当程序而不依法行政，滥用行政权力。同时，目下中国行政权力运行的不容乐观的现状确实又逼迫我们更谨慎的思考这个问题——没有什么比公权力的滥用更为可怕！
当然，对于违反法定程序收集的证据都予以排除是有代价的。比如，在行政处罚中，可能会因为一个程序问题，而错失对一个违反规范的人的处罚。一个国家的法治发展进程本身就是以一次又一次小的代价，一次又一次利益的牺牲来换取的。排除非法证据实际上也是国家为了保护当事人的合法权益而舍弃那些原本可以证明案件事实的证据，这本身就是一种代价，一种追求法治的代价。而在我们提倡依法行政的今天，这种代价与依法行政、依法治国，与保障公民权利相比根本是微乎其微的。
所以，我们认为，从法律规范上看，应该明确而严谨，应禁止的必须明确加以禁止，以达到一体遵行的效力；应当明确规定违反法定程序收集的证据都应当排除。
2、以偷拍、偷录、窃听等手段获取侵害他人合法权益的证据材料。其中包括两层含义：一是以偷拍、偷录、窃听等手段获取侵害他人合法权益的证据不能作为定案的证据，即属于非法证据。二是以偷拍、偷录、窃听等手段获取，但未给他人合法权益造成损害的证据可以作为诉讼的证据使用，即合法证据。
该项规定涉及的取证行为主要有两种：一是行政机关的执法行为，二是自然人的个人行为。笔者认为这一条款的规定弥补了以往行政法对取证手段规定上的不足，进一步完善了行政执法行为。但其中也有不足之处，主要体现在三个方面：一）通过偷拍、偷录、窃听等手段获得的证据不应仅从结果上来加以认定，还应从目的上加以规范，应把二者紧密结合起来，综合考虑。即偷拍、偷录、窃听等手段的使用应符合正当目的，或是为了执法需要，或是为了维权需要，为其他目的而进行的偷拍、偷录、窃听行为，即使取得了违法或犯罪的证据或线索，也不能作为认定的依据，这样以防止该手段在现实生活中被滥用，而对个人的生活和工作构成威胁。二）应规范行政机关采用偷拍、偷录、窃听等手段的审批程序，从程序上把好使用关。对当事人使用该手段的程序作出明确限制，以防止该手段的滥用。三）应在法条中进一步明确他人的合法权益的范围，以便执法中明确判断。秘密取证的情况从目前看仍很复杂，而单纯从本条规定来鉴别证据是否具有合法性仍很“原则”。
3、以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取的证据材料，是指当事人采用利益引诱的方法，故意捏造虚假情况和歪曲、掩盖事实真相的方法或以不法损害相恐吓以及采用激烈的强制方法所获取的证据。因其手段违反法律的规定，也应予以排除。

（二） 违反听证程序规则的证据是否应予排除？