玉林市人民政府关于印发玉林人民防空管理暂行规定的通知
广西壮族自治区玉林市人民政府
玉林市人民政府关于印发玉林人民防空管理暂行规定的通知
玉政发〔2002〕14号
各县（市）区人民政府（管委），市政府各委办局：
《玉林市人民防空管理暂行规定》已经玉林市人民政府第40次常务会议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。
二OO二年四月四日
玉林市人民防空管理暂行规定
第一章 总则
第一条 国务院、中央军委确定本市为国家三类人防重点城市。根据《中华人民共和国人民防空法》、《广西壮族自治区实施<中华人民共和国人民防空法>办法》、《中共中央、国务院、中央军委关于加强人民防空工作的决定》、《广西壮族自治区人民政府、广西军区关于加强人防重点城市人民防空工作的通知》，结合本市实际情况，制定本管理暂行规定。
第二条 人民防空贯彻“长期准备、重点建设、平战结合”的方针，贯彻与经济建设协调发展，与城市建设相结合的原则，建立起统一高效的组织指挥体系，灵敏可靠的通讯警报体系，布局合理的防护工程体系，精干过硬的专业队伍体系，保障有力的人口疏散体系，努力提高整体抗毁能力，快速反应能力，应急救援能力，有效地组织人民防空，保护人民群众的生命和财产安全。
第三条 县（市）区人民政府和同级军事机关领导本行政区域的人民防空工作。玉林市人民防空主管部门统一管理全市人民防空工作，县（市）区人民防空主管部门负责管理本行政区域内的人民防空工作。计划、规划、建设、国土资源、卫生、市政、交通、物价等行政管理部门及供水、供电、通信等部门协助人民防空主管部门做好职责范围内的人民防空工作。
第四条 重要经济目标由县级以上人民政府和同级军事机关确定。新建的重要经济目标，建设单位应当制定防护方案并将其防护设施列入基本建设计划，统一建设。 第五条 市人民政府和同级军事机关组织制定防空袭方案和实施计划。防空袭方案的基本方案由市人民防空主管部门负责拟制，各项保障实施计划由有关部门负责拟制。县级以上人民政府制定的城市防空袭方案及实施计划，应报上一级人民政府和军事机关备案。
第六条 本市行政区域内的一切组织和个人，必须遵守本规定。
第二章 规划与设计
第七条 工程、通信、警报、人口疏散基地建设等人民防空工程建设规划，由市人民防空主管部门和城市规划行政管理部门负责组织编制，并依照有关规定与城市建设相结合，纳入城市总体规划。
第八条 防空地下室修建规划，必须与地上建筑规划同时编制，经县（市）区人民防空主管部门审核后，报县（市）区城市规划行政管理部门批准。结合民用建筑修建防空地下室应随建筑项目进行可行性研究，列入项目建设计划，并按基建程序报批。
第九条 规划、建设地下交通和其他地下空间，应当兼顾人民防空需要，其关键部位和重要设施应当按照人民防空的防护标准进行建设。城市供水、供电、通信、交通等基础设施的建设和粮食、医疗、油料等重要物资的储备工程，应当兼顾人民防空的需要，为人民防空建设提供必要的条件。
第十条 防空地下室的设计必须由具有人防工程设计资质的单位承担。
防空地下室的设计单位的资格审查，由建设行政主管部门和人民防空主管部门会审后报自治区建设厅审批。
第十一条 防空地下室设计必须遵循《人民防空地下室设计规范》和《人民防空工程设计防火规范》，并兼顾战时和平时两种使用功能。
第十二条 评选优秀设计，应就地上、地下工程设计情况综合评价。凡防空地下室设计不符合设计规范要求的，地上工程不能评为优秀设计。
第十三条经批准的各项人民防空建设规划，任何单位和个人不得擅自改变。
第三章 人防设施建设管理
第十四条 玉林市城市规划区内结合民用建筑修建防空地下室（以下简称结建防空地下室）按下列规定办理审批手续：
（一）建设单位或个人申请规划设计要点时，规划行政管理部门根据城市规划提出结合民用建筑修建防空地下室设计条件要求；
（二）建设单位在规划方案设计时，持建设项目计划批准文件及有关资料向市人民防空主管部门征求有关防空地下室防护等级、技术要求、平战功能等设置意见；
（三）初步设计报审时，同时向人民防空主管部门报送结建防空地下室建筑图，经人防主管部门审核并提出审核意见；
（四）施工图报建时，向人民防空主管部门报送结建防空地下室各专业施工图，经审查合格，发给《玉林市地下人民防空工程审批书》。
第十五条 建设单位或个人在办理建设项目审批手续时，应向建设和规划行政管理部门出具《玉林市地下人防工程审批书》或人民防空工程建设费缴纳收据，建设和规划行政管理部门审核后，方可发放建设工程施工许可证、建设工程规划许可证。
第十六条 建设单位应当负责将防空地下室与主体工程同步修建。
第十七条 人民防空工程的设计、施工、监理必须由具备相应资质条件的单位承担。人民防空工程的防护门、密闭门、防爆波活门和其他专用防护产品，必须使用符合国家标准的产品，并在土建施工中同步安装。人民防空工程预留设计和二次施工必须符合防护功能平战转换技术措施的规定，口部关键位置不允许预留设计和二次施工。
第十八条 人民防空主管部门负责结合民用建筑修建防空地下室工程的建设管理，进行结建防空地下工程建设应符合下列规定：
（一）监理、施工企业应配备有熟悉人防专业的技术管理人员和质量检查人员，有健全的质量保证制度；
（二）防空地下室底板、剪力墙、顶板部位钢筋绑扎及设备设施的预留预埋完工后，由建设单位、监理单位和人民防空主管部门进行抽检核查；
（三）防空地下室工程结构施工完毕后，建设单位应组织设计、施工、工程监理、人民防空主管部门、建设行政主管部门等有关单位进行人防结构验收。验收合格后，方可进行上部结构施工，并报建设行政主管部门备案；
（四）防空地下室工程建成后，建设单位应向人民防空主管部门申请竣工验收，人民防空主管部门和建设行政主管部门按有关规范标准进行验收合格后，方可使用。
第十九条 对新建的人民防空工程，规划和国土资源行政管理部门在审批用地规划时，应当根据使用需要预留出工程口部和通道用地。对已建的人民防空工程，由市人民防空主管部门会同规划和国土资源行政管理部门按标准界定工程口部用地范围和进出口通道。
第四章 人防设施使用与维护
第二十条 人民防空通信、警报网的建设由市人民防空主管部门根据国家有关规定和人民防空规划统一组织实施。在警报、设施规划定点新建的高层建筑，其建筑物顶层按规定修建不小于８平方米的警报设施安装室，并预留安装平台，预埋电控管孔，所需经费列入该建设工程预算。安装人民防空通信、警报设施，有关单位和个人应当提供方便条件，不得拒绝和阻挠。〖
第二十一条 任何组织或者个人不得擅自拆除人民防空工程和通信、警报等人防设施。确需拆除的，必须报经人民防空主管部门批准。由拆除单位和个人按照拆除的建筑面积和标准在规定期限内就地补建或按重置价补偿。局部拆除人民防空工程的孔口、口部伪装房和地面配套设备设施，应在适当的位置按不低于原标准进行补建。
第二十二条 通信、广播、电视等部门，应当制定保障人民防空指挥通信、警报畅通预案，确保战时优先接收传递、发放人民防空指挥文书和警报信号。
第二十三条 国家和政府建设的公用人民防空工程、设施，由市人民防空主管部门统一管理、使用、维护。政府鼓励、支持社会团体、企业事业组织和个人投资进行人民防空工程的建设，平时由建设单位或个人管理、使用、维护，收益归投资者所有，可以享受国家和政府给予的优惠待遇，并接受人民防空主管部门的监督检查。
第二十四条 平时使用人民防空工程，必须向人民防空主管部门申请办理审批手续并遵守有关规定。凡依法所有、占有人民防空设施的单位和个人，必须向所在地人民防空主管部门办理人民防空资产登记，领取人民防空资产权属证书。资产发生转移、变更时，必须重新办理资产登记。防空地下室统属战备设施，战时须无条件服从人防部门调度作为防空袭专用场所。
第二十五条 人民防空通信、警报设施的维护管理按国家有关规定执行。人民防空通信、警报平时为党政机关抢险救灾服务，也可为社会提供相关的服务。
第五章 人防工程建设费的征收、管理使用及监督
第二十六条 凡在玉林市城市规划区内新建的民用建筑，依照有关规定交纳人防建设费，除国家规定的减免项目外，任何部门和个人不得批准减免人防工程建设费。 第二十七条 人民防空工程建设费由人民防空主管部门征收，按规定上缴同级财政专户，全额纳入人民防空经费预算管理，经上级人民防空主管部门和市人民政府批准后，由市人民防空主管部门用于人民防空建设，任何组织或者个人不得擅自占用、提留或挪作他用。
第二十八条 计划、财政、审计等部门应加强对征收城市民用建筑人防工程建设费的使用情况和财务决算进行审查监督。
第六章 群众防空组织
第二十九条 县级以上人民防空主管部门编制抢险抢修、医疗救护、消防、治安、防化防疫、运输、通信等群众防空组织的组建方案。报本级人民政府和同级军事机关批准，由各有关单位组织实施。
第三十条 战时人民防空疏散由市人民政府根据国家发布的命令统一组织实施，任何单位不得擅自行动。
第三十一条 民防空疏散基地的建设，由人民防空主管部门组织有疏散任务的有关单位与预定疏散地点的人民政府和基层组织共同实施。县（市）区人民政府根据人民防空的需要，组织有关部门建立群众防空组织，制定城市人口防空疏散计划。农村人口在有必要疏散时，由当地人民政府按照就近的原则组织实施。
第七章 人民防空教育
第三十二条 人民防空宣传教育应纳入国防教育体系，人民防空法律、法规的宣传教育，纳入社会普法教育规划。人民防空主管部门负责组织制定人民防空教育计划，规定教育内容，由国家机关、学校、社会团体、企事业单位组织实施。新闻、出版、广播、电影、电视、文化等有关部门应当协助开展人民防空教育，使全市人民增强国防观念，掌握人民防空基本知识和技能。
第三十三条 每年11月22日（县城1938年11月22日首次被日军轰炸）为玉林城区防空警报鸣放日，由市人民政府组织防空警报试鸣，其他任何组织或者个人不得随意鸣放防空警报信号。
第八章 法律责任
第三十四条 违反本管理规定的将按《中华人民共和国人民防空法》和《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》的有关条款给予处罚或追究法律责任。
第九章 附则
第三十五条本管理规定自发布之日起施行。
谈悬赏广告能否对法律上有特定身份的人适用
-------兼论悬赏广告的法律性质
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内容提要：悬赏广告是日常生活中常见的现象，同时也是一个在法理上很复杂的问题，其复杂性在于对其在法律性质上的认识的不统一。综合起来看，采用单方行为说更有利于对相对人利益的保护，更有利于维护正常的社会生活秩序。对法律上有特定身份的人基于完成悬赏行为而产生的报酬请求权和基于特定身份悬赏广告在是所应完成的义务之间的法律冲突，应在严格区分“公”行为和“私”行为的基础上作从宽的解释。
关键词：悬赏广告 契约说 单方行为说 法律上之特定身份 法律冲突
作者简介：吴猛（1973年9月—— ），男，汉族，湘潭大学法学院2000级研究生，主要从事民商法研究。
刘慧（1974年3月—— ），女，汉族，湘潭大学法学院2000级研究生，主要从事民商法研究。
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悬赏广告是一个日常生活中常见而在法理上很复杂的问题，在司法实践中因为缺乏法律的明确细化的规定，法官在处理这类案件时的自由裁量权相当大。而问题的尖锐性在于，诉讼双方的争议往往不是一个“量”的问题，而是一个“质”的问题；同时，在诉讼中有可能出现标准的悬赏广告争议之外的一些情节——如对法律上有特定身份的人基于完成悬赏行为而产生的报酬请求权和基于特定身份所应完成的义务之间的法律冲突——法官此时的判决如无充分的法理基础，很可能导致败诉的一方（包括学界中持败诉一方观点的学者）的激烈反应。因此我们有必要在理清有关悬赏广告的法律性质的这个大前提下，去关注个案中某些具体情节在法理上的阐释，关注如何正确适用法律去解决那些法律无明文规定或者法律规定有重叠（竞合）的具体个案。最近看了个案例，其中涉及到了一个问题：在法律上有特定身份的人基于悬赏广告的报酬请求权的问题。笔者不揣浅陋，试对此问题加以探讨，并求教于学界先进。
一、 案情介绍及争议焦点
原告曾某于1996年3月5日在H省某县丢失一个提包，内有现金1万元，各种票据等计款8万余元。原告发现其钱物丢失以后，立即在该县电视台和有线广播台连续播发寻物启事，在寻物启事中声称，谁拾到提包并归还失主，失主则付给拾者1.5万元酬金以示谢意。10天后，被告李某（某派出所民警）在下班回家的路上拾到该提包，当即前往原告指定的交物地点，准备将提包、钱物交付给原告。但在交付时，被告提出原告应当按寻物启事的内容先偿付1.5万元酬金，然后才能交付拾得物。原告提出当初播放寻物启事主要是为了尽快地找到拾得物，考虑到提包内只有1万元现款，因此不能给1.5万元的酬金，并且被告身为人民警察，拾得遗失物返还失主是理所当然的，是职务行为，所以只能给2000元酬金。双方因未达成一致意见，被告遂拒绝交付拾得物。后原告请有关部门出面做协调工作，原告并同意支付1万元酬金，被告仍坚持应实现许诺的1.5万元，否则不交钱物。原告被迫向法院起诉，请求被告交付拾得物。
对本案的处理有两种不同的意见。
第一种观点认为：根据《民法通则》第79条第二款之规定拾得遗失物应该归还原主，“因此而支出的费用由失主偿还”。此费用是指拾得者为完成此归还行为所支出的必要费用，并不是报酬性质的给付，而只是一种补偿性的支付。可见，失主是否向拾得者支付报酬完全不影响他向拾得者要求归还拾得物，而且，拾得者也没有任何法律上的权利可以对抗失主的这种请求权，相反，向失主归还拾得物对他而言是一种强制性的义务。同时，原告的人民警察身份决定了他没有要求报酬的权利。因此，被告无须支付任何报酬。
第二种观点认为：原告在丢失提包后向社会发出的附报酬条款的寻物启事就其性质而言是一种要约，而被告在完成其指定的行为后即构成了对该要约的承诺，双方实际上形成了一种合同关系，因此，被告应该享有基于合同关系的同时履行抗辩权，即在原告不支付报酬的情况下，有权不返还拾得物。
另外，在有关悬赏广告的纠纷中，悬赏广告的发布人的意志是否真实也是一个争论的焦点问题。一般来说，持第一种观点的人大多坚持认为，广告发布人的意志表示是不真实的，他们认为“广告人失去所有物，拾得者捡到遗失物而予以无声的占有，这使得广告人认为遗失物处于危急状态，他（她）对遗失物的利益濒临消灭的危险。在这种紧急状态下，他才不得已作出悬赏的意思表示，以图恢复自己原有的财产权益。这显然是一种无可奈何之举，并非真实的意识表示”。○1因此广告发布人可以据此否定自己先前的意思表示，拒绝拾得者的报酬请求权。而反对的意见认为：如果允许广告发布人任意地以意思表示不真实为借口来抗拒完成广告行为人的报酬请求不利于保护善意相对人的利益，也有违于民法诚实信用原则。
从以上不同的观点可以看出，对悬赏广告的法律性质理解的差异是导致争议的主要原因。
二、 悬赏广告的法律性质的辨析
对于悬赏广告的概念的表述，目前的通说认为是指“广告人以广告形式声明对完成悬赏广告中规定的特定行为的任何人，给付广告中约定报酬的意思表示行为。”○2有争议的是悬赏广告的法律后果是什么？广告的发布人和行为的完成者之间的法律地位是怎样的？他们相互间的权利义务关系如何？要回答这些个问题就必须先对悬赏广告的法律性质进行界定。
关于悬赏广告的法律性质有两种说法——契约说和单方行为说。
所谓契约说也称要约说，即认为“悬赏广告为一种合同，因为广告对不特定的人所提相互的条件为一种要约，此种要约因一定的行为完成而成立悬赏合同”。○3而在我国的司法实践也已经认同了此种说法，认为在行为人完成了广告中所规定的特定行为后即构成对广告人所发要约的有效承诺，双方因此而形成债权债务关系。○4但是契约说也是有其自身局限的，对许多现实中的问题无法作出令人满意的回答：
第一，某人在不知道悬赏广告内容的情况下完成了广告人所要求的特定的行为，那么根据合同是双方之间的合意的要求，此行为就会因为缺少这种合意而不构成对广告人要约的有效承诺，广告人可以以此来对抗相对人的请求。同时，如果将悬赏广告视为要约，那么广告人就可以在相对人作出正式承诺以前撤回或撤销要约，变更要约的内容。这对于相对人的保护显然是不利的。
第二，在行为的完成人是无行为能力人或限制行为能力人的情况下，广告的发布人可以据此认为相对人无定约能力，也没有承诺的资格，不能在他们之间形成合同关系而拒绝相对人的报酬请求权。
第三，契约说的另一个难以解释的地方是合同的同时履行抗辩权的问题，同时履行抗辩权是双务合同的一项基本的抗辩权，那么悬赏广告的完成人是否据此享有了在广告人不支付报酬的前提下拒绝归还拾得物的权利呢？这显然是与《民法通则》第79条的规定相抵触的。
从某种意义上来说，单方行为说正是为了弥补契约说的不足而发展起来的，这种观点认为悬赏广告为单独的意思表示，因为“对完成一定行为的人负给付报酬之义务，在行为人方面无须有承诺，惟以其一定行为之完成为停止条件。”○5单独行为说在保护相对人的利益方面较之于契约说有其优势：
其一，采取单方行为说，只要广告人发出悬赏广告就应该受其约束。即使相对人在不知道悬赏广告内容的情况下完成了该特定行为，也应该享有报酬请求权，广告人不得以相对人不知道该广告内容为由拒绝相对人的请求；同时，由于广告人实施的是单方行为，广告人不得在发出广告后随意撤回或撤销该广告。这显然更有利于保护相对人的利益。
其二，采用单方行为说可以解决相对人的定约资格问题，即在无行为能力人和限制行为能力人完成悬赏广告要求的行为后，广告发布人不得以其无定约资格为由拒绝给付。
其三，在举证责任问题上，单方行为说认为：相对人完成悬赏广告中要求的行为是一种事实行为，而非具有法律意义的承诺行为。这样只要相对人完成了广告人要求的特定行为即享有报酬请求权，而无需准确证明有效承诺的存在及承诺的具体时间等问题了，从而可以极大地减轻相对人在求偿时的举证责任。
另外，契约说和单方行为说都必须面对的一个问题是：广告人（特别是寻找遗失物之广告人）的意思表示是否真实？我认为失主刊登悬赏广告寻找遗失物固然是出于无奈，他也有理由认为遗失的财物正处于危急之中，他对遗失物的利益有消灭的危险，所以在无奈之下才作出悬赏的意思表示。但是我们应该看到这是他自己迫使自己所为的一种行为，而不是特定对方迫使其所为的行为；给付多少酬金是遗失物所有人自己衡量的结果，不是特定相对方提出的强加条件。如果悬赏广告发布人因此而拒绝善意相对人的报酬请求权显然是有违于民法之诚实信用原则的。因此，我认为应该正确看待悬赏人的意思表示真实性的问题，还是应把悬赏人在这种无奈的前提下所作的行为看作是其理性的选择。
三、 法律上有特定身份的人完成悬赏广告指定行为能否拥有报酬请求权
本案的另一争论焦点在于被告李某的法律上的特定身份（人民警察）与他完成悬赏广告指定行为后的报酬请求权之间的关系如何？传统的观点认为，作为在法律上有特定身份的人应比一般普通公民负有更多的义务。体现在这个个案上，如果说普通公民在拾得遗失物后不主动寻找失主而坐等悬赏，只是个道德范畴的问题的话，那么李某身为人民警察拾到遗失物主动寻找失主则应该是他的一项法律义务了。因此，原告没有支付悬赏的义务。
我认为在这个问题上有进一步探讨的必要：首先,我们应该看到作为在法律上有特定身份的人之所以要比普通公民负有更多的义务，因为他们的大部分行为都是代表了公共权力的行使。从某种意义上说，他们在选择进入公共服务行业的同时，他们就和国家有了一个默契：他们可以代表国家行使一定的权力，国家也在多数情况下为他们承担行为的法律后果；与此同时，作为在法律上有特定身份的人他们也失去了一些普通人的权利，或者说他们就选择了承受更多的义务。比如说：选择成为军人、警察就意味着在危急关头挺身而出甚至牺牲自己的生命，选择成为消防员就意味着在火场上有牺牲自己而拯救普通民众的义务（至少是有实现这些义务的可能）。这一点在我国的现行法律上也是得到了确认的，如紧急避险对普通公民而言是一种权利，只要没有超过必要的限度而造成了不应有的损失就无须承担法律责任。但是，《刑法》第二十一条第三款规定“关于避免本人危险的规定，不适用与职务上、业务上负有特定责任的人”。因此，在本案中被告李某的特定身份对他基于完成悬赏广告指定的行为而产生的报酬请求权的实现是有影响的。
但是，在本案中，我们应该注意到一个具体的情节：李某是在下班的途中拾到该提包的，这实际上牵涉到了一个所谓“公”行为和“私”行为的划分的问题。在法律上有特定身份的人与普通人在义务的承担上之所以有区别是因为他更多的时候实施的是“公”行为——即职务行为，他承担更多义务的前提是因为他享有国家赋予的更多的权力。然而，这并不是说法律上有特定身份的人的一切行为都是“公”行为，他也应有作为私法主体的一般权利，当然前提是此时他的行为是“私”行为——即非职务行为。这一点在我国的《国家赔偿法》的相关规定上可以得到反面的体现，该法第五条第二项规定：“行政机关工作人员与行使职务无关的个人行为”，国家不承担赔偿责任。这说明作为法律上有特定身份的人的行为的确有所谓“公”行为和“私”行为的区分。具体在本案，我认为被告李某的法律上之特定身份并不能当然成为阻却其行使报酬请求权的理由，因为其时已在李某下班以后，李某完全可以作为一个私法上的主体去从事相应的民事活动。因此在本案中李某的法律上之特定身份其实是一个与案件的审理无太大关系的一个情节。
另外，我认为即使在完成悬赏广告的行为真的和职务行为竞合的情况下，行为人也并非没有报酬请求权，只是在这个时候，悬赏人可以以此作为对抗的理由，从而使相对人的请求权无法实现，也就是说相对人的请求权并非自始就不存在。因此，我觉得如果此时悬赏人不以相对人的法律上之特定身份为抗辩理由，那么相对人的报酬请求权是可以自然得到实现的，而且此时不应把相对人所得报酬理解为悬赏人的赠予。
综上所述，我认为以下是本文的要点：（1）悬赏广告在本质上是悬赏广告发布人的一种单方行为，因为作此种理解有利于保护相对人的利益，也是对民法诚实信用原则的体现和维护；（2）对悬赏人意思表示是否真实的问题，应该肯定其有不情愿的因素，但是这也是其在思考后的理性的选择，因此不能轻易地以此为理由来否定悬赏广告的效力；（3）相对人的法律上之特定身份并不能当然成为阻却其行使报酬请求权的理由，其作为私法主体所为的民事行为的效力应得到维护。因此，我认为被告李某应该得到悬赏广告中许诺的报酬。
注释：
○1梁彗星，《自由心证与自由裁量》〔c〕，北京，中国法制出版社，2000年9月 第166—167页
○2王家福，《民法债权》〔M〕,北京，法律出版社，1999年，第285页
○3王利明 崔建远《合同法新论.总则》〔M〕,北京，中国政法大学出版社，2000年，第143页
○4“李珉诉朱晋华、李绍华悬赏广告酬金纠纷案”，载《最高人民法院公报》1995年第2期
○5王伯琦，《民法债篇总论》〔M〕, 台北，国立编译馆，1986年，第30—31页。
作者通信地址：湘潭大学69#信箱 研究生楼1—512 吴猛 411105