全国人大常委会对司法解释工作进行法律监督若干问题初探

江西省莲花县人民法院 李俊敏


自改革开放以来，我国的法律体系日益完善与健全起来，然而，由于各种国素的影响，总难免百密一疏，总有一些情况在我们制定法律时没能考虑到，这就需要对法律进行解释，根据我国《宪法》和《法院组织法》的规定，全国人大常委会有权解释宪法和法律、最高人民法院和最高人民检察院分别有权对属于审判工作或检察工作中具体应用法律、法令的问题进行解释。从法理讲，全国人大常委会对宪法、法律所作的解释称之为立法解释，最高人民法院、最高人民检察院所作的解释称之为司法解释。由于“两高”是针对具体的工作中对如何应用法律、法令问题作解释，大大方便了司法部门的工作，这有其非常积极的一面。但是，由于存在着立法解释与司法解释范围上的不明确，以及解释权的权力分配等因素，目前的司法解释工作中，也还存在许多问题。
一、目前，我国司法解释存在的问题及原因分析
（一）法、检两家就同一法律问题所作的司法解释不同，给司法工作带来了不必要的麻烦。如最高人民检察院将《刑法》第397条第2款规定为国家机关工作人员徇私舞弊罪，将399条第1款规定为枉法追诉、裁判罪，而最高人民法院对第397条第2款规定为滥用职权罪，对第399条第1款规定为徇私枉法罪。造成这种现象的原因是“两高”争夺解释权所致，俗话说得好，权利权利，有权就有利，有利为何不争权呢？
（二）越权解释。比如，针对组织和利用邪教组织进行的犯罪。我国《刑法》第300条作出了明确规定，由于该规定是采取列举式，而列举又没有穷尽，因而存在着严重缺陷。该条仅规定了组织、利用会道门、邪教组织、利用迷信破坏法律实施罪和组织利用会道门、邪教组织、利用迷信致人死亡罪，该规定给人一种错觉，即组织和利用邪教组织犯了第300条规定以外的罪可不受处罚。为了弥补第300条之不足，两高作出了关于办理组织和利用邪教组织犯罪案件具体应用法律若干问题的解释，该解释又增加规定了：a、故意杀人罪；b、故意伤害罪；c、分裂国家罪；d、煽动分裂国家罪；e、颠覆国家政权罪；f、煽动颠覆国家政权罪。两高的这个解释对第300条增加了6个罪名，这是一种造法行为，也即立法行为，严重违反了法无明文规定不为罪的原则。因此，对于第300条立法上的缺陷，只能由全国人大常委会采取立法解释或以补充规定的形式来弥补。出现这种现象的原因是：这是“两高”在非常时期所采取的非常手段，而忽略了司法解释也要依法进行。
（三）违宪、违法解释。如我国《刑法》对奸淫幼女规定为法定强奸。即不论女方是否同意，只要男性是以奸淫为目的，与不满14周岁之幼女发生性关系，即构成奸淫幼女罪。但是，最高人民法院于2003年1月8日却作出了《关于行为人不明知是不满十四周岁的幼女、双方自愿发生性关系是否构成强奸罪问题的批复》。该批复对行为人确实不知对方是不满十四周岁的幼女，双方自愿发生性关系，未造成严重后果，情节显著轻微的，不认为是犯罪。最高法院的这一批复，不但与我国《刑法》规定法定强奸的立法本意不符，而且还违反了《宪法》第48条、第49条关于保护妇女和儿童的规定。出现这种现象的原因是作出解释的部门没有认真搞好调研，没有找到一个很好的社会利益的平衡点，没有认真领会立法者的价值导向。
（四）司法解释的内容不规范，形式混乱。在实践当中，两高的司法解释有以解释出现的，也有以通知、答复、批复出现的，无奇不有。在内容方面，对同一问题作多次解释的情况比比皆是，如对奸淫幼女多项内容不同的的解释，对在如何解决抵押物转让与抵押权人利益、受让人利益的矛盾问题上，最高人民法院就作过两次不同的解释。造成这种现象的原因主要是没有建立起比较规范的司法解释制度所致。
二、全国人大常委会应加强对司法解释工作的法律监督的力度
我国宪法第67条规定的全国人大常委会的职权之一就是监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作。当然包括对“两高”司法解释工作的监督了。我认为，全国人大常委会应从以下几个方面来加强对司法解释的监督。
（一）明确司法解释的范围。
虽然全国人大常委会在《关于加强法律解释工作的决议》中规定了全国人大常委会解释法律的范围：即凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人民代表大会常务委员进行解释或用法令加以规定。但是，《中华人民共和国法院组织法》规定：凡属于法院审判工作中具体应用法律法令的问题，由最高人民法院进行解释。凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民检察院进行解释。我们只要对照一下上述《决议》和《组织法》就不难发现，两者在解释的范围方面的规定并没有绝然区分，存在着交叉的问题，从而就容易产生“两高”与全国人大常委会争法律解释范围的情况，因此，明确司法解释的范围是廓清司法解释权限的一个前提。
（二）应确定司法解释必须遵守的原则。
由于司法解释关系到法律精神的实现和社会的稳定，意义十分重大，因此，有必要建立和健全司法解释制度，确定司法解释应遵守的原则。我认为，我国的司法解释工作应遵守以下原则：
1、文理解释原则。即直接对法律条文中的文字和语句的含义进行解释。以探求立法者于制定法律时所作的价值判断及其所欲实现之目的，以推知立法者的意识。
2、限制解释原则。即司法解释只对法律条文的含义作限定性的解释，不能对法律条文的含义作扩大范围的解释。对法律条文的含义作扩大范围的解释，是一种造法行为，它违背了立法权与司法权分离的基本原则。因此，司法解释应采限制解释原则。
3、联合解释原则。即“两高”对于共同涉及到或可能会涉及到的具体应用法律、法令问题，应多加强联系，共同进行调查研究，然后联合发布解释，以避免“两高”就同一问题所作解释不一，甚至相互矛盾的情况出现。
4、备案审查原则。“两高”的司法解释在发布之前，应报送全国人大常委会审查。全国人大常委会应审查司法解释是否符合立法本意，对于不符合立法者意图的司法解释，全国人大常委会有权撤销。
（三）综合评价、检查监督司法解释的法律后果和社会效果。
司法解释和法律一样，是一面双刃剑，在实施了一段时间之后，它们对于社会生活的影响就会体现出来，既可能有正面影响，也可能有负面影响，只有那些对社会生活有积极促进作用的司法解释才能为社会所接受，才能体现立法者所追求的目标，反之，那些对社会生活有消极作用的司法解释必然会束缚社会进步，给社会生活带来不安定因素。因此，全国人大常委会要建立有效的综合评价，检查监督司法解释的工作机制，不能对司法解释工作不闻不问，放任自流。
（四）对存在缺陷的司法解释的救济措施。
1、对于那些需要突破原有法律条文含义范围宜作扩张解释的情形，应由立法机关作出解释，已由司法机关作出解释并经审查符合立法愿意的，由全国人大常委会予以确认。
2、对于“两高”的解释相互有矛盾或有不同意见的，由全国人大常委会进行必要的调研后，以立法解释替代司法解释。
3、对于属于“两高”解释权限范围所作的司法解释确有问题的，责令司法机关自行修正。
4、对于不切合实际或违法、违宪的司法解释以决定的形式予以废止。
5、对现有的司法解释进行清理，发现互相抵触的内容则予以修改，补充或废止。
6、在进行新的司法解释时附加抵触处理条款。明确规定新解释否定旧解释。



国家档案局


海洋档案管理规定



(1999年10月29日发布施行)


第一章 总 则



第一条 为加强海洋档案工作，充分发挥海洋档案在国家社会发展和经济建设中的作用，根据《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》及国家其它有关档案法规，制订本规定。

第二条 本规定所称的海洋档案是指国家机构、社会组织和个人，在从事海洋的管理、科研调查、资源开发、公益服务、对外合作与交流以及海洋部门党政工作等活动中直接形成的，对国家及社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的原始的历史记录。

第三条 海洋档案是各项海洋工作活动的记录和凭证，是国家档案的重要组成部分，海洋档案工作是海洋工作的重要环节和组成部分。各单位要切实加强对海洋档案工作的领导，把档案工作列入议事日程和有关人员的岗位责任制，列入本单位的年度工作计划和长远发展规划。

第四条 海洋档案工作在国家档案行政管理部门统筹规划，组织协调，统一制度，监督和指导下实行统一领导、分级管理。海洋系统各单位要明确一位负责同志分管档案工作。建立、健全本单位的档案工作规章、制度，综合管理本单位的全部档案。

第五条 档案设备和业务工作所需的经费，应当列入本单位的年度计划。


第二章 海洋档案工作机构、职责、人员

第六条 国家海洋局设立档案综合管理部门、海洋档案馆，业务上受国家档案行政管理部门的监督、指导；国家海洋局分局设立档案馆，其它直属单位设立综合档案室，业务上受国家海洋局和当地档案行政管理部门的监督、指导；沿海省(自治区、直辖市)、计划单列市海洋厅(局)档案工作机构的设置，由各单位根据实际情况自行确定。不设立档案机构的单位应配备专(兼)职人员。

第七条 各级海洋档案工作机构的职责是：

(一)贯彻执行国家档案工作法律法规和方针政策；

(二)建立、健全本单位海洋档案工作规章、制度，并组织实施；

(三)组织制订本单位的档案工作年度计划和长远规划；

(四)对本单位各部门的立卷、归档工作进行指导；对所属单位的档案工作进行监督、检查和指导；

(五)综合管理本单位全部档案，搞好档案的接收、保管、统计和提供利用工作，按规定向有关档案馆移交档案。

第八条 各单位应当依据国家有关规定和实际需要，配齐配好档案工作人员。档案工作人员依照国家公务人员或科技事业单位的科技人员条件和标准选配，并享受同等待遇。

第九条 档案工作人员要认真执行档案工作规章制度，维护档案的完整，确保档案的安全，并积极做好档案信息的开发利用和服务工作。


第三章 海洋档案的立卷归档

第十条 各单位应当建立、健全海洋工作文件材料的形成、积累、立卷、归档制度，把立卷归档工作纳入各部门的工作程序和工作人员的职责范围，并作为对部门和工作人员考核的内容之一。

第十一条 各单位工作人员，在工作中形成的反映本单位职能活动的各种载体记录，都必须按规定进行立卷，并移交本单位档案部门统一管理，任何部门和个人不得据为己有。

第十二条 海洋档案工作应纳入各单位工作计划，与各项工作实行同步管理，即布置工作时，同时提出文件材料的预立卷要求，检查工作进度时，应同时检查文件材料的形成、积累情况，总结验收工作时，应当首先检查验收文件材料的完整、准确、系统情况。没有完成立卷归档工作的海洋调查、科研项目等，不能视为完成任务。

第十三条 各单位在海洋调查、科研项目的鉴定及基建工程项目的竣工、重大仪器设备的开箱等验收时，应当通知本单位或上一级档案部门参加。档案部门协同主持单位对应归档的文件材料进行认真检查，发现重要文件材料不齐全、不完整的，应当及时补齐。否则不予通过鉴定验收。

第十四条 海洋档案立卷归档总的技术要求，分别按照《国家海洋局系统机关档案业务规范》、《海洋科学技术研究档案管理规范》、《海洋调查观(监)测档案业务规范》执行。地方海洋工作部门可商当地档案行政管理部门同意后参照执行上述三个业务规范。

第十五条 书稿、教学、人事、会计等各种专门档案均应按照相应的档案管理规定进行立卷归档。

第十六条 召开全国(全局)性的会议，由会议主办部门(或通知档案部门到会)负责收集、整理会议文件材料并立卷归档。参加国内外重要会议或学术活动带回的文件材料，由当事人负责立卷，在规定期限内向本单位档案部门移交。

第十七条 工作人员调动、退休或其他原因离开工作岗位之前，应首先清理经办的各种文件材料。凡是有保存价值的文件材料应立卷向档案部门归档，不得私自带走或擅自销毁处理。单位撤销或合并时要整理好档案，经主管机关批准后向接收单位移交。


第四章 海洋档案的管理

第十八条 各单位应有符合规定条件的档案库房，并有完善的设施设备，具备良好的防护条件，保证全部档案的完整与安全。

第十九条 海洋档案的保管期限为永久、长期、短期三种，案卷的保管期限由组卷人根据保管期限表提出，检查人审定，基本原则是：凡具有重要凭证和长远查考、利用价值的作为永久保存；凡在16—50年内具有查考、利用、凭证作用的为长期保存；凡在15年内具有查考、利用、凭证作用的为短期保存。

其它各种专门档案的保管期限按照各专门档案的管理规定执行。

第二十条 按规定做好对库存档案的鉴定审核和统计报送工作，并按规定做好向有关档案馆移交档案的工作。

第二十一条 各单位应按照本单位的档案全宗分类方案进行档案的分类标引和排架，组织馆藏。


第五章 海洋档案的开发利用

第二十二条 各档案馆(室)应将入库的档案及时整理、编目，制作多种检索工具，或采用其它先进手段，及时有效地为用户提供服务。

第二十三条 各档案馆(室)应采用多种形式和媒介积极开发档案信息，为本单位和社会提供更多的海洋档案信息，让海洋档案充分发挥社会、经济效益。

第二十四条 对外提供档案材料和编研成果，必须严格审批手续，做好编号、登记和信息反馈工作，并及时总结经验，不断提高利用效果。

第二十五条 涉及国家秘密的海洋档案及其编研成果，一般不得向外国人或外国机构提供，必须对外提供时，应按保密工作有关规定执行，并报海洋保密工作主管部门或国家保密工作主管部门批准。

第二十六条 海洋档案馆为社会提供档案利用，可以按照国家规定收取费用。收取的费用应纳入本单位的财务管理。


第六章 法律责任与奖励

第二十七条 对在海洋档案工作中，违反本规定和国家有关档案法规，造成档案损毁、丢失、泄密的，应当给予当事人和主要负责人以行政处分及经济处罚。情节严重、构成犯罪的，提请司法机关追究刑事责任。

第二十八条 对于在档案工作中，作出显著成绩的单位和个人，上级行政主管部门和本单位，应给予表彰和奖励。


第七章 附 则

第二十九条 本规定自发布之日起执行。

第三十条 本规定由国家海洋局负责解释。