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论我国刑事诉讼法对无罪推定原则的吸收/杨海峰

时间:2024-07-23 11:21:18 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8066
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论我国刑事诉讼法对无罪推定原则的吸收

一、思想的变革
我国刑事诉讼法律观的产生、形成和发展,具有深刻的中国历史背景和文化背景根源。几千年的儒、法两家刑事法律观,深深地影响着我国刑事诉讼法的制订和执行,我国社会所经历的小农经济、产品经济、有计划的商品经济和社会主义的市场经济等不同的经济体制所产生的意识形态,也影响着诉讼法律观,因为一定的刑事诉讼的法律观必然反映着一定的经济形态。这正是我国步入依法治国的轨道以后,人们感到步履维艰的原因。刑讯逼供、久押不决、超期羁押、辩护律师参与诉讼难、证人作证、出庭难等等问题仍然困绕着我们。经过几年来的实践,已经充分地证明,一项先进的司法制度的贯彻实施,首先遇到的一个问题,就是诉讼法律观的转变问题,这种转变要经过一个漫长的痛苦的磨合期,要有一个认识的过程、实践的过程,要有一个从不自觉走向自觉的发展过程。
对刑事诉讼法本质的认识,长期以来,特别是从50年代初到80年代中期,由于受前苏联式的制度结构和意识形态的影响,把法律仅仅当作是把持国家政权的统治阶级的意志。在这种国家主义法律观的指导和统治下,作为比较敏感的刑事诉讼法,从立法到执法,无不以国家本位为主宰。在“以阶级斗争为纲”时期,把刑事诉讼法定位于“打击敌人”、“镇压反革命”的工具。党的十一届三中全会以后,社会主义的民主与法制被提到议事日程。但是,由于我国传统法律文化中缺少个人的自主地位和独立价值,国家本位的价值观根深蒂固。在刑事诉讼领域里,特别是在执法的环节中,重国家轻个人,重打击轻保护,重控告轻辩护,重实体轻程序等等,其明显的价值取向就是国家本位。无罪推定原则是否适用于我国刑事诉讼法的问题,以往一直是作为资产阶级自由化倾向、精神污染加以批判的,但是,随着我国法治化进程,无罪推定原则最终登上了中国刑事诉讼的舞台。
二、无罪推定原则的吸收
无罪推定是西方国家在否定中世纪纠问式诉讼制度的基础上形成并发展起来的一项刑事诉讼法原则。它与刑法上的“罪刑法定”的原则相配合,成为西方国家刑事法律的基础。无罪推定在法律中的确立始于法国1789年颁布的《人权宣言》。《人权宣言》第9条规定,“任何人在被宣判为犯罪者之前,均应假定为无罪。”此后,这一原则又在许多国家宪法或法律中得到确立。由于历史的原因,长期以来,我国法律界不少人对无罪推定原则存有一些偏见和误解,致使这一原则未能在我国学术界和法律中得到肯定。但近年来我国立法机关通过的法律以及司法机关发布的带有司法解释性质的法律文件也吸收了这一原则的部分内容。在从1993年开始的刑事诉讼法修改过程中,许多学者和专家均提出,应在我国刑事诉讼法“总则”中增设无罪推定原则。关于如何表述,一种观点主张采纳多数国际公约的规定,将这一原则表述为:“任何人未经司法机关依照法定程序判定有罪以前,都应当假定为无罪的人。”另一种观点则主张表述为:“任何人未经司法机关依照法定程序判定有罪以前,都不应当视为罪犯。”还有个别学者和专家以无罪推定违背实事求是原则以及不符合中国国情为由,反对在刑事诉讼法中规定这一原则。
我们认为,尽管各国宪法、法律及联合国有关法律文件对无罪推定原则的表述各不相同,但这一原则的基本内涵和意义却是举世公认的。无罪推定不是对被告人作出的无罪判定或终结性结论,而是对他在刑事诉讼中所处地位的保护性假定;它要求控诉方以对被告人无罪这一推定作出反证的方式承担证明其有罪的责任,并要求这种证明达到最高的证明程度;它要求被追诉者在诉讼过程中拥有一系列与指控方对抗所必须的程序保障。无罪推定原则为被追诉者充分行使诉讼权利奠定了坚定的法律基础,并成为任何人受到无根据或不公正的定罪的重要障碍。正因为无罪推定原则在维护司法公正方面具有普遍的重要意义,修正后的我国刑事诉讼法结合我国国情吸收了这一原则的基本精神和要求:(1)明确规定“未经人民法院依法判决,对任何人都不得确定有罪”(第12条),即明确被追诉者在判决前不是有罪的人。(2)要求控诉方承担举证责任:公诉人在法庭调查中有义务向法庭提出控诉证据,如询问证人、鉴定人、出示物证、宣读书面证据材料等,以此来证实自己提出的指控主张。(3)规定被追诉者没有证明自己无罪的义务,检察机关和法院在证据不足,不能认定其有罪时,要作出无罪的处理。
三、我国的刑事诉讼法中无罪推定原则的特点
与国外通行的无罪推定相比较,我国的刑事诉讼法并没有全盘照搬,而是根据我国的实际国情,结合我国刑事诉讼的实践经验和需要,对其进行合理的取舍,因而具有以下特点:
1、我国的无罪推定原则更侧重于实质,而不仅仅是称谓问题。在立法上没有使用“假定其无罪”和“不能被称为罪犯”等表述,而是使用“不得确定有罪”的表述。
2、在证明责任的问题上,不仅强调了国家机关在形式上的责任,而且更加强调其实质上的证明责任。在国家机关履行职责时,不是强调被告人的消极对抗,被告人、犯罪嫌疑人均不享有沉默权,而是强调控辩双方的积极配合,当然,并没有要求被告人承担证明自己无罪的义务。
3、作为一项法律原则,明确规定了侦查、起诉和审判机关的行为标准,要求既注重结果又要注重过程。
四、对无罪推定原则的正确理解
刑诉法第12条将“未经人民法院依法判决,对任何人都不得确定有罪”规定为刑事诉讼制度的一条基本原则,有人据此认为我国新刑诉法采用了外国法通行的“无罪推定”原则,这种认识并不确切。首先,应该明确,外国法中的无罪推定原则包括被告人对被控罪行有权保持沉默,被告人在刑事诉讼各阶段均享有充分的辩护权,被告人没有证明自己无罪的举证责任,案件事实认定遵循“疑罪从无,疑罚从轻”原则等诸多内容,我国新刑诉法对此并没有全盘照搬,而是进行合理的取舍,确立了自己的特色。例如,根据新刑诉法第93条,第139条和第155条之规定,犯罪嫌疑人应当如实回答侦查人员的提问,被告人必须回答公诉人及审判人员的讯问,因而均不享有沉默权。新刑诉法确立的无罪推定原则的主要含义有两条:第一,在刑事诉讼活动中人民法院依法独立享有对被告人的最终定罪权,具体体现在新刑诉法第12条的规定和取消了人民检察院的免予起诉决定权。值得的注意的是,这里强调的是“最终定罪权”,无罪确定权仍由公安、检察及法律规定的其它特定机关通过不立案、撤销案件、不起诉等手段不同程度地依法行使。其中,对于相对不起诉案件的犯罪嫌疑人,检察机关在“不起诉决定书”中仍应确定“其行为已构成犯罪”,因其符合新刑诉法第142条之规定,决定不予起诉。因此,检察机关对部分案件不起诉决定权仍属广义的定罪权。第二,在人民法院依法确定被告人有罪之前,任何人不得将其作为有罪的人对待。此条为无罪推定原则的关键性内容。受刑事追究的人,即使其犯罪事实已相当清楚,证据已足够充分,即使其民愤极大,即使高层已有“明确”指示,但未经人民法院依法判决,从法律上仍不能确定其有罪,因而不能将其作为有罪的人对待。这是树立法律权威性的必然要求。任何凌驾于法律之上的主观臆断和感情用事都是极其危险的。
五、无罪推定原则确立的重大意义
我国最高权力机关以立法的形式确认无罪假定原则决非偶然,而是符合刑事诉讼的客观规律和现代文明国家司法程序的实际需要,是我国民主与法制建设的重要里程碑,因而具有重要意义。
首先,确认无罪假定原则,有利于解决犯罪嫌疑人、被告人的诉讼地位问题。在我国,由于过去的立法没有无罪假定的规定,在司法实践中,不少办案人员的头脑中总是抱有“嫌疑人、被告人进门三分罪”的错误观念,因而难免先入为主和主观臆断,不能从根本上克服“左”的思想倾向和解决刑讯逼供等严重侵犯犯罪嫌疑人、被告人人身权利的现象。现在以立法的形式确认无罪假定原则,就可以划清犯罪嫌疑人、被告人与罪犯的界限,明确“涉嫌犯罪”与“判决有罪”的区别,从而自觉地以辩证明唯物主义认识论的理论为指导,切实克服先入为主和主观臆断的错误倾向和做法,有效地保障人权。
其次,确认无罪假定原则,有利于保障犯罪嫌疑人、被告人的以辩护权为核心的诉讼权利,充分发挥辩护制度的作用。在封建专制时期,刑事诉讼奉行“有罪推定”,犯罪嫌疑人、被告人不是刑事诉讼法律关系主体,只是受拷问被追究的对象,无任何诉讼权利可言。当资产阶级民主革命胜利并确立无罪假定原则后,犯罪嫌疑人、被告人才成为刑事诉讼法律关系主体,在法庭审理过程中,被告人才拥有与原告对等的诉讼地位,享有以辩护权为核心内容的各项诉讼权利。如果我们不能旗帜鲜明地确立和承认无罪假定原则,即使法律明文规定了犯罪嫌疑人、被告人享有辩护权,但在司法实践中往往得不到应有的尊重和保障,形同虚设。这已是被历史证明了的而毋庸置疑的客观事实。
第三,有利于进一步明确证明责任的合理分配和疑难案件的正确解决。无罪假定原则的重要内容之一就是证明责任由控诉方承担。控诉方指控被告人犯罪,必须提供相应的证据事实加以证明,而且这种证明必须达到法律规定的标准,即犯罪事实清楚,证据确实充分。如果控方不能证明被告人有罪,被告人就是无罪,被羁押的被告人就要无罪释放,并按照国家赔偿法赔偿损失,恢复名誉。在司法实践中,有时由于各种主、客观原因,有些案件不可能查得水落石出或者一时难以查清。对于这些证据不足、“处断难明”的疑罪案件,在实行有罪推定的封建专制诉讼中,一般是按照“疑罪从有”或者“疑罪从轻、从赎”来处理的。这充分说明封建诉讼的专横擅断和对人权的践踏。但无罪假定即要求司法机关的司法人员对疑难案件的处理不是从有、从轻或者从赎,也不是从挂,而是应当从有利于嫌疑人、被告人的角度来解释和处理的。即:嫌疑人、被告人的有罪、无罪一时难以确定的,按无罪处理;被告人罪重、罪轻一时难以确定的,按轻罪处理。
第四,有利于在国际人权斗争中争取主动权。我国是人民民主专政的社会主义国家,历来倡导在刑事诉讼中必须认真贯彻“以事实为根据,以法律为准绳”的原则,对被告人定罪判刑必须事实清楚、证据确实充分,这样的诉讼要求和证明标准本来高于西方国家所谓的“排除合理怀疑”和国际上的其它标准,然而,在过去的立法上却讳言“无罪假定”,岂不是“作茧自缚”,授人以把柄,使我国在国际人权斗争中陷于被动。同时,如前所述,联合国一些重要的人权文献和国际公约都规定了无罪假定原则,其中有些是我国参加、缔结或明确表示赞成的,如果我国刑事诉讼法不确定无罪假定原则,这同我国是联合国常任理事国的国际地位是不相称的,也难以自圆其说。所以,新刑事诉讼法确认无罪假定原则,不仅有利于在国际人权斗争中争取主动权,也是对外开放以及同国际接轨的实际需要。


南宁市人民政府关于印发《南宁市非典型肺炎疫情隔离控制工作实施办法》的通知

广西壮族自治区南宁市人民政府


南宁市人民政府关于印发《南宁市非典型肺炎疫情隔离控制工作实施办法》的通知
 

南府发[2003]67号







各县、区人民政府,各开发区管委会,市直各委、办、局(公司),各有关单位:







《南宁市非典型肺炎疫情隔离控制工作实施办法》已经市人民政府同意,现印发给你们,请认真贯彻执行。


二OO三年五月八日







南宁市非典型肺炎疫情隔离控制工作实施办法







为有效控制非典型肺炎的扩散,切断传播途径,依法实施疫情隔离控制,根据《中华人民共和国传染病防治法》、《南宁市人民政府关于非典型肺炎疫情隔离控制的通知》和《南宁市非典型肺炎疫情隔离控制工作预案》等有关规定,以及防治非典型肺炎工作的需要,特制定本办法:







一、疫情隔离控制对象







1、非典型肺炎病人;







2、非典型肺炎疑似病人;







3、与非典型肺炎病人或疑似病人密切接触的人员;







4、从非典型肺炎疫情流行区域返邕的人员;







5、其他因疫情需要控制的人员。







二、疫情隔离控制形式







分医院隔离观察、指定地点隔离观察和集中隔离观察三种形式。







实施疫情隔离控制措施时,可根据具体情况,选择疫情隔离控制形式。







三、疫情隔离控制程序







(一)对非典型肺炎病人或疑似病人的隔离控制







市区范围内,由120急救医疗中心指定专用车辆将病人移送至指定医院实施隔离控制和诊断治疗,任何单位或个人不得擅自移送。







武鸣县、邕宁县非典型肺炎病人或疑似病人的移送、隔离控制和相关的诊断治疗,由县卫生局组织本县医疗卫生机构实施。







(二)对与非典型肺炎病人或疑似病人密切接触的人员隔离控制







1、由市疾病预防控制中心提出《疫情隔离控制意见书》,市卫生局审批后发出《疫情隔离控制决定书》,对密切接触者集中隔离控制,进行医学观察14天(从最后接触之日算起)。由市卫生监督所对控制过程实施卫生监督。







2、地段医院或辖区医疗机构负责发热病人的医学观察,经医院专家组诊断为疑似病人的,要及时报告市疾病预防控制中心进行排查,市卫生局应及时组织有关专家进行排查,并采取进一步的隔离及救治措施。







3、首府南宁非典型肺炎防治工作协调领导小组现场隔离指挥部负责组织、督促、协调县区政府、卫生、公安、民政等部门,以及街道办事处、社区居委会、企事业单位开展卫生控制工作,并做好隔离控制区域的安全保卫、环境卫生,以及被隔离人员的疾病防治和生活必需品的保障等工作。要以机关、企事业单位、学校、社区为基本单位,由县区政府具体组织实施,建立集中隔离点。







4、隔离控制区域的消毒工作由市预防控制中心和两县卫生防疫站组织实施,市区隔离控制区域内垃圾的处理原则上由市兆洁特种垃圾集中处置公司负责。







5、隔离控制期结束时,由市疾病预防控制中心提出《解除疫情隔离控制意见书》,市卫生局审批后发出《解除疫情隔离控制决定书》,由首府南宁非典型肺炎防治工作协调领导小组现场隔离指挥部实施。







6、武鸣县、邕宁县辖区范围内对密切接触人员的隔离控制工作,参照南宁市市区的做法,由县人民政府负责组织,协调本县卫生、公安、民政等部门,以及乡镇政府、街道办事处、社区居委会和有关企事业单位共同实施。







(三)对从非典型肺炎疫情重点区域返邕人员的隔离控制







1、对返邕的城镇居民,采取指定地点隔离或集中隔离的方式进行医学观察,观察时间为14天(从返回到南宁之日算起)。县区政府、卫生、公安、民政等部门,以及街道办事处、社区居委会、企事业单位,要做好隔离控制区域的医学观察、安全保卫、环境卫生,以及被隔离人员的疾病防治和生活必需品的保障等工作。







2、对返邕的农民,采取集中隔离的方式,观察时间为14天(从返回南宁之日算起)。县区政府要以村、屯为基本单位,建立集中隔离点,由乡村基层组织具体负责集中隔离点的管理工作。隔离期间,管理人员应做好被隔离人员的情况登记,并存档备查。对被隔离人员的流行病学情况、医学观察及卫生消毒工作由乡镇卫生院负责组织实施。(具体实施办法见附件)







(四)对其他因疫情需要控制人员的隔离控制







其他需要控制人员的隔离控制工作,实行地域管辖,原则上由县区、乡镇人民政府、街道办事处、社区居委会、企事业单位负责做好隔离控制工作,并做好被隔离人员的疾病防治和生活必需品的保障等工作。







返邕的铁路、民航、公路、航运等部门的工作人员,从非典型肺炎疫情重点区域返回的,原则上采取集中隔离的方式进行医学观察;从其他非重点疫区返回的,采取指定地点隔离的方式进行医学观察。如铁路、民航、公路、航运等部门的行业主管部门颁布的有关规定与上述规定不符的,由其驻邕机构向首府南宁非典型肺炎防治工作协调领导小组报告,经批准后执行。







四、被隔离人员要自觉遵守规定,服从管理,不得擅自离开隔离地点;其他人员不得擅自进入被隔离场所。对违反隔离规定的,管理人员要进行劝、制止。必要时,由公安机关依法协助采取强制措施;违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》的,公安机关应当依法处理;构成犯罪的,依法追究刑事责任。







五、从事疫情隔离控制工作的有关管理、工作人员,必须服从统一指挥、调动、安排,做到坚守岗位、恪尽职守、履行职责,切实做好疫情隔离控制工作。对于失职、渎职的人员,依法追究责任。有关管理、工作人员应在疾病控制及医疗部门专业人员指导下做好个人防护工作、避免发生交叉感染。







附件:







农村非典型肺炎疫情隔离控制工作要求







根据“重点在农村,难点是农民”指导思想,重点对外省(疫区)务工返乡的村民进行医学隔离观察,具体要求如下:







一、组织机构







1、各县、区党委、政府负责本辖区农村防治非典工作的全面领导,各乡镇党委政府领导负责本辖区防治非典工作各项措施的落实,并组织实施。







2、各村委成立防治非典型肺炎疫情隔离控制管理小组(简称管理小组),负责具体事项的落实和实施,并负责后勤保障。医学观察小组负责做好隔离观察和健康宣传教育工作。







3、管理小组负责每天向本乡镇政府报告疫情隔离控制情况,具体报告时间由本乡镇自行决定。







二、医学观察点的选址要求







各乡镇在本县区党委政府统一领导下,根据各辖区每个自然村、以村为单位选定一个医学观察点。选址要求:







1、观察点必须选在自然村屯下风侧、不污染饮用水源、与村屯有不少于1000米距离的相对独立的建筑物。







2、观察点因地制宜但必须自然通风良好,便于消毒管理。







三、观察对象







凡从疫区返乡的务工人员,均列为防非典重点医学观察对象。







四、医学观察时间,自返乡当日起计至14天。







五、观察点的要求







1、每个村的医学观察点必须配备国家干部和医务人员(含村医生)组成的医学观察小组,负责医学观察和防非典各项措施的实施。







2、观察对每位医学观察者造册登记,存档备查。







3、观察小组每天对观察者测量体温三次,一旦发现体温在38℃以上,立即送往本乡镇卫生院进一步排查,乡镇卫生院接收并做必要的排查后,认为是疑似重点发热病人由乡镇卫生院送病人到上级医院发热门诊进一步检查。







4、对不同时期返乡的受医学观察人员必须分区隔离。







5、要定期组织对观察场所环境消毒,包括物品的消毒、卫生间消毒、地、墙面的消毒等。生活垃圾必须经含氯消毒剂(浓度2000mg/l)喷洒2小时后方可进行其他处理。







六、后勤保障







各乡镇政府负责督促和管理各观察场所、观察者及工作人员的后勤服务工作,确保工作顺利进行。



济南市规范性文件管理规定

山东省济南市人民政府


济南市人民政府令
(第225号)


  《济南市规范性文件管理规定》已经2007年7月10日市政府第49次常务会议审议通过,现予公布,自2008年1月1日起施行。


市长 张建国

二OO七年八月十六日



  济南市规范性文件管理规定

第一章 总则





  第一条 为加强对行政机关规范性文件的管理,推进依法行政,维护国家法制统一,根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《山东省规章和规范性文件备案规定》等有关法律、法规和规章,结合我市实际,制定本规定。


  第二条 本规定所称规范性文件是指政府及其部门在法定职权范围内制定并公开发布的,规范行政管理事务,涉及公民、法人和其他组织的权利、义务,具有普遍约束力的文件。
  行政机关内部工作制度、人事任免决定、对具体事项作出的行政处理决定和向上级行政机关的请示、报告等,不适用本规定。
  规范性文件分为政府规范性文件和部门规范性文件。


  第三条 本规定适用于我市和各县(市)、区政府以及所属工作部门(以下称行政机关)规范性文件的制定和备案工作。


  第四条 本规定所称政府所属工作部门包括市、县(市)区政府的组成部门、办事机构、直属机构、特设机构、派出机构和其他依法具有行政管理职能的机构。
  临时机构、部门内设机构不得以本机构的名义对外发布规范性文件。


  第五条 行政机关制定规范性文件,应当体现改革精神,符合精简、统一、效能的原则,科学规范行政行为,促进政府职能向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务转变。


  第六条 行政机关的规范性文件必须符合下列要求:
  (一)与法律、法规、规章和国家政策相一致;
  (二)属于制定机关的法定职权范围;
  (三)行政机关职权与责任相统一;
  (四)保障公民、法人和其他组织的合法权益。


  第七条 行政机关不得在规范性文件中设定下列内容:
  (一)行政许可事项;
  (二)行政处罚事项;
  (三)行政事业性收费事项;
  (四)其他应当由法律、法规、规章和上级行政机关规定的事项。
  行政机关为实施法律、法规、规章,在规范性文件中作出的具体规定,不得增设公民、法人或者其他组织的义务及限制公民、法人或者其他组织的权利。

第二章 起草与审查





  第八条 行政机关起草规范性文件,应当对制定该文件的必要性、可行性进行研究,对规范性文件所要解决的问题、拟确立的主要制度或者拟规定的主要措施等内容进行充分的调研论证,可以采取座谈会、听证会、论证会、向社会公示等形式广泛征求意见。
  规范性文件内容涉及本级政府其他部门职责或者与其他部门关系紧密的,起草部门应当征求其他部门的意见,或者与其他部门联合起草。


  第九条 规范性文件有效期自实施之日起最长不得超过5年。有效期届满,规范性文件的效力自动终止。规范性文件效力终止的,制定机关应当向社会公布。
  行政机关认为规范性文件有效期届满后需要继续实施的,应当在有效期届满前6个月对文件实施情况进行评估。经评估,规范性文件内容无须修改的,制定机关应当发布继续实施该文件的决定;文件内容需要修改的,根据评估情况修订。
  政府规范性文件由实施机关进行评估,部门规范性文件由制定机关进行评估。政府规范性文件有两个或者两个以上实施机关的,由主要实施机关进行评估。主要实施机关进行评估时,应当征求其他实施机关的意见。
  修订规范性文件应当按照本规定的要求重新报送审查、发布。


  第十条 制定部门规范性文件,应当经本部门负责法制工作的机构审核修改,部门领导集体讨论通过,由部门主要领导签署送审草案,报送本级政府法制机构进行合法性审查。


  第十一条 部门送审部门规范性文件时,应当向本级政府法制机构提交下列材料:
  (一)送审的公函;
  (二)规范性文件草案;
  (三)起草规范性文件的说明;
  (四)起草规范性文件所依据的法律、法规、规章、国家政策、上级行政机关的命令和决定及其他有关资料;
  (五)征求意见的有关材料。


  第十二条 政府部门认为需要以政府名义制定规范性文件的,应当先报请本级政府同意。
  部门组织起草的政府规范性文件,应当经部门负责法制工作的机构审核修改,部门领导集体讨论通过并经主要领导签署意见后,形成送审草案报本级政府,由政府的法制机构进行审查。
  部门送审组织起草的政府规范性文件时,应当向政府法制机构提交政府同意制定该文件的批示及本规定第十一条(二)至(五)项规定的材料。


  第十三条 政府法制机构应当对报送的规范性文件内容是否符合本规定第五条、第六条、第七条的规定进行审查。


  第十四条 报送审查的规范性文件有下列情形之一的,政府法制机构应当提出补充修改或暂缓制定的意见,退回起草部门:
  (一)制定该规范性文件的基本条件尚不成熟的;
  (二)超越制定机关的法定职权范围的;
  (三)文件主要内容违背法律、法规、规章、国家政策以及上级行政机关的命令和决定的;
  (四)未征求相关部门意见以及对存在的重大分歧未与有关部门进行协调的。


  第十五条 政府法制机构可以对报送审查的规范性文件草案进行修改并协调存在的分歧意见。对草案中涉及的重大问题,政府法制机构可以通过召开座谈会、论证会、听证会等形式,听取有关单位和个人的意见。


  第十六条 政府法制机构应当自受理规范性文件草案之日起10个工作日内审查完毕。
  对于争议较大、内容复杂或者涉及其他重大问题需要进一步调研的规范性文件草案,在前款期限内不能审查完毕的,经法制机构负责人批准,可以延长10个工作日,并将延长理由告知送审部门。
  规范性文件草案涉及重大社会公共事项需要听证的,根据《济南市人民政府重大社会公共事项决策听证暂行办法》的有关规定办理。


  第十七条 行政机关因下列紧急情况需要制定规范性文件的,经制定机关主要负责人批准后即时发布:
  (一)发生重大自然灾害、流行性疾病或者其他意外事件,危及较大范围内公共安全的;
  (二)执行上级机关的紧急命令和决定。


  第十八条 政府法制机构对政府规范性文件审查后,应当将审查意见书面报送本级政府办公厅(室),由办公厅(室)按程序办理。政府法制机构对部门规范性文件进行合法性审查后,应当将审查意见书面通知制定规范性文件的部门。部门应当按照政府法制机构提出的审查意见进行补充和修改,对审查意见不能采纳的,应当自接到审查意见之日起10日内向政府法制机构书面说明理由。

第三章 决定与发布





  第十九条 发布政府规范性文件,应当由本级政府法制机构负责人签署意见、政府秘书长(办公室主任)审核、政府分管领导审签、政府主要负责人签发。政府规范性文件规定的内容涉及公民、法人和其他组织切身利益或者对社会有重大影响的,应当经政府常务会议或办公会议审议决定。


  第二十条 发布部门规范性文件,应当经部门办公会议审议决定,并由本部门主要负责人签发。


  第二十一条 规范性文件应当向社会公开发布。未向社会公布的,不得作为实施行政管理的依据。
  市政府及其部门制定的规范性文件应在《济南市人民政府公报》全文发布。在《济南市人民政府公报》刊登的规范性文件文本为标准文本。
  县(市)、区政府应当建立政府公报,统一发布本级政府及其部门的规范性文件。
  除按前款形式公布外,制定机关还可以通过公告栏、网站、杂志、广播、电视等形式公布规范性文件。
  规范性文件有效期内废止文件的决定或者有效期届满继续实施规范性文件的决定按照前款规定发布。


  第二十二条 市及县(市)、区政府部门提请本级政府办公厅(室)在政府公报发布部门规范性文件应当提交以下材料:
  (一)本级政府法制机构的审查意见;
  (二)规范性文件正式文本及电子文本。


  第二十三条 规范性文件应当自发布之日起30日以后施行,但因重大公共利益的需要或者发布后不立即施行将妨碍规范性文件施行的,可以自发布之日起施行。

第四章 备案与监督





  第二十四条 市及各县(市)、区政府制定的规范性文件应当自发布之日起30日内由本级政府法制机构向上一级政府报送备案(径送政府法制机构),并提交以下材料:
  (一)备案报告;
  (二)规范性文件的正式纸制文本(附电子文本);
  (三)制定规范性文件的说明。


  第二十五条 政府部门制定规范性文件,应当自文件正式发布之日起30日内向本级政府报送备案(径送政府法制机构),并提交备案报告和规范性文件正式纸制文本(附电子文本)。


  第二十六条 按照第十七条规定制定的规范性文件,应当自文件正式发布之日起5个工作日内向本级政府报送备案(径送政府法制机构),并提交备案报告和规范性文件正式纸制文本(附电子文本)。


  第二十七条 报送规范性文件备案,符合本规定第二十四条、第二十五条、第二十六条规定的,政府法制机构予以备案登记;不符合第二十四条、第二十五条、第二十六条规定的,通知制定机关补充报送符合规定后,予以备案登记;不属于规范性文件的不予登记,并向制定机关说明。
  经备案登记的规范性文件,由政府法制机构定期公布目录。


  第二十八条 政府法制机构应当对报送备案的部门规范性文件进行核查,对下级政府规范性文件进行合法性审查。
  经核审发现报送备案的部门规范性文件与政府法制机构原审查意见不一致的,或下级政府制定的政府规范性文件内容不符合本规定第五条、第六条、第七条规定的,政府法制机构可以建议制定机关予以修改、撤销或者提出处理意见报本级政府决定。
  制定机关应当在接到前款规定的处理意见之日起20日内,将处理情况报政府法制机构。


  第二十九条 违反本规定制定的规范性文件无效。政府法制机构可以提请本级人民政府撤销该文件,并在公开发布该文件的载体上公告。


  第三十条 违反本规定制定规范性文件情节严重,产生严重不良后果和负面影响的,政府法制机构可以建议有关部门依法追究其主要负责人和直接责任人的行政责任。


  第三十一条 制定机关发布的规范性文件未按本规定报送备案的,或者不执行备案审查处理意见的,由接受备案的政府法制机构通知制定机关限期改正;逾期不改正的,给予通报批评,并建议有关部门追究其主要负责人和直接责任人的行政责任。


  第三十二条 国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为规范性文件与法律、法规、规章或者上级规范性文件相抵触的,可以按照下列规定办理:
  (一)对于政府规范性文件可以向制定机关或者上一级政府法制机构提出书面意见;
  (二)对于部门规范性文件可以向制定机关或者同级人民政府法制机构提出书面意见。
  制定机关或者政府法制机构应当对国家机关、社会团体、企业事业组织、公民提出异议的规范性文件进行审查,并予以答复。

第五章 附则




  第三十三条 行政机关应当经常对规范性文件进行清理,发现与法律、法规、规章和国家有关方针政策规定不一致的,应当及时修改或废止。
  行政机关修改、废止规范性文件,按照本规定执行。


  第三十四条 各县(市)、区政府可以依据本规定制定本行政区域的具体实施办法。


  第三十五条 本规定自2008年1月1日起施行。市政府2004年9月14日发布的《济南市规范性文件管理规定》同时废止。行政机关在本规定施行前制发的规范性文件,应当依照本规定于2007年底前清理完毕,并将清理结果向社会公布。